信息公開：讓人大權力在陽光下運行

人大信息公開，就是把人大和人大代表行使職權、“一府兩院”接受人大監督情況置于陽光之下，接受公眾的審視和監督。黨的十八大報告指出，“推進權力運行公開化、規范化”“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”憲法和法律賦予人大享有最重要、最廣泛的國家權力，人大法定職權也應遵循公開透明原則，實行陽光運行，公開運行。目前人大信息公開工作存在著公開程度不高、公開方式有待規范、公眾關注度低等問題。究其原因，既有工作力量不足、媒體平臺建設滯后等客觀原因，也有公開主體意識不強、制度規范缺失等主觀原因。人大信息公開工作還有許多值得進一步研究和探討的地方。

一、人大信息公開的觀念定位與轉變

人大信息公開就是人大依照法律規定公開與公眾利益相關的信息，并允許公眾通過查詢、閱覽、復制、摘錄、收聽、觀看、下載等形式充分利用人大信息的制度與行為。人大信息公開包括制度和行為兩個層面，而制度的建立、行為的實施受執行者觀念的支配。執行者的觀念，決定著人大信息公開的原則、方向和行為軌跡，直接影響到行為的結果。

（一）主權在民原則是人大信息公開的理論基礎。主權在民原則或稱人民主權原則是近現代各國憲法普遍確認的基本原則。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”實現這一原則的方式就是由人民選舉人民代表大會，賦予代表機關掌握國家的一切權力、進行國家事務的管理，由人民對這個機構及其人員實施監督罷免。由此可見，人民與人大之間的關系實質上是委托代理關系，人民是權力的所有者、委托人，人大則是人民權力的代理人、受托人，人大權力來自于人民的授權。馬克思指出：“國民議會本身并沒有任何權利——人民委托給它的只是維護人民自己的權利。如果它不根據交給它的委托來行動——這一委托就失去效力。”[1]人大信息來源于人大權力行使，是人大在履職過程中產生的，人民與人大之間的委托——代理關系決定代理人之行為應當為委托人即公眾所知曉。因此，人大信息從本質上具有公共屬性，屬于公共產品或公共資源，為全體公民所共有、共享與共用，人大只是暫時的“持有者”和“保管者”。人大信息公開是現代民主政治的應有之義， 決定著“人民當家作主”的人民主權原則的真實性。林登·約翰遜總統在1966年7月4日簽署美國《情報自由法》的時候強調：“在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……”[2]列寧也指出：“沒有公開性來談民主制是很可笑的。”[3]

（二）人大信息公開是憲法和法律規定的要求。作為一項基本的人權，知情權是指公民或組織依法享有的要求一切組織或個人公開信息的權利，以及在法律不禁止的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》首次以國際性人權文件的形式確認人人享有知情權。1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》再次肯定了公民的知情權。我國憲法盡管沒有明文規定公民的知情權，但我國憲法關于公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由的條款，關于公民有監督、批評、建議、申訴、控告和檢舉權利的規定，隱含著公民享有知情權。知情權實質上是公民與國家或公共權力之間關系的反映，是一種個人針對國家享有的權利。獲得人大信息權是公民知情權的基本內容，是知情權的應有之義。另外，我國憲法規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”2000年施行的立法法第四條、三十四條及相關條款，對人民參與立法、法律草案征求意見、立法座談會、論證和聽證、法律公布等作了規定。2007年施行的監督法規定，人大常委會實施監督的情況，“一府兩院”接受人大常委會監督的情況，都要向人大代表通報，并向社會公布。該法第七條、八條、十四條、二十條、二十三條、二十七條等共有6條條文涉及公開原則，涵蓋監督職權行使的全過程。有權必有責，用權受監督。國家權力機關受人民委托掌握權力，受托者接受權力主人即人民的監督，這樣才能確保公共權力被規范正確使用。當前，一些地方人大及其常委會對憲法和法律賦予的權力尚未用足用到位，在履行職能時存在著“不作為，慢作為，作為差，亂作為”的現象，客觀上要求必須加強人大履職監督。美國進步時代政府改革有句口號：“任何監督都不如公開有效。”人民對人大的監督及其有效性依賴于人大信息的公開程度，而人大信息的公開程度同時也反映著人大接受人民監督的主動性程度，進而反映著社會的民主程度。人大信息公開，是人大及其常委會不可推卸的法定職責、法定程序和法定義務。

（三）人大信息公開具有提供信息、增強實力、防止怠惰、提升信心、公民教育、示范引領等諸多功能。提供信息功能是指人大通過信息公開，通過與公眾的互動交流，能夠匯集和獲取公眾對人大履職成效大小以及“一府兩院”是否認真履職的意見信息，從而有效緩解人大在行使職權中信息不對稱問題，提高人大工作的準確性和針對性。增強實力是指人大通過信息公開，可以獲取人力、智力和專業方面的支持，同時借助媒體和社會各界力量，對“一府兩院”形成政治壓力，使“一府兩院”迫于壓力，改進工作，從而提高人大履職的效果。防止怠惰是指有助于防止人大怠于行使職權。制度分析理論指出，對任何一個公共權力機關而言，社會的外在政治壓力是其公正有效運作的根本保證。人大信息公開可以有效防止人大權力行使過程中缺位、越位、不到位現象的發生，提高人大的權威性和公信力。提升信心是指人大將履職信息全面、真實、準確地展現給公眾，有利于樹立人大民主法治、公平正義形象，增強公眾對人大和“一府兩院”的信任感，進而提升公眾對人大制度公正性、穩定性和可預測性的信心。公民教育是指公民個人和團體通過獲取信息，參與對人大的監督，對人大職權行使有了直觀認識和深刻感受，人大信息公開促進了民眾民主觀念、主體意識以及政治參與意愿和能力的提高，促進了全社會民主政治氛圍的形成和發展。示范引領是指人大信息公開能為“一府兩院”信息公開提供示范，促進依法行政、公正司法，提升“一府兩院”的合法性和執行力。同時，程序化、規范化、制度化的人大職權行使對于社會民主監督、基層群眾監督發揮著導向和引領的作用。

二、人大信息公開的概念梳理

對于人大信息公開，學術界研究不多，對公開主體、客體等要素的界定范圍及有關概念內涵、外延等方面，還沒有一個比較明確和統一的說法，由此造成當前的人大信息工作從總體上尚處于初始探索階段，還沒有真正形成涵蓋人大運轉各個環節的規范透明運作的一項專門制度。因此，很有必要對人大信息公開的有關概念先作一梳理。

（一）人大信息公開的主體——人大常委會機關

公開工作連接著兩個主體，一是誰來公開。人大及其常委會是人大職權行使的主體，是人大信息最主要的信息生產者、占有者，人大常委會機關是人大信息公開工作的主體。二是向誰公開。接受人大信息公開的對象，應當是廣大受眾，更確切地說，應當是關注、關心人大工作的“一府兩院”和廣大公眾。現在普遍把人大代表作為主要的公開對象，而對監督的對象和廣大公眾，沒有引起足夠的重視。另外，公眾在人大信息公開工作中是缺位的，以公眾為本位的服務理念尚未得到真正認同，公眾只是被動受益者，公開什么，如何公開，都由人大自己決定。目前信息內容一般采取摘要或新聞稿的形式公布，會議報道以程序為主，對會議議題進行實質性報道少，公眾關注度較高的諸如問題是否找準、措施是否得當、整改是否到位、監督是否有效等信息內容，往往疏于公開，或干脆不公開。對監督中發現的問題不點名、不公開；對一些敏感性的問題、實質性的問題，往往隔靴搔癢、輕描淡寫。審計報告及整改情況報告各地少有公布，審議發言記錄和會議表決票數等基本沒有公開。這些必然導致人大信息公開缺乏社會性（生動性、可參與性）和群眾性，公眾關注程度不高，更談不上主動參與人大工作。

（二）人大信息公開的客體——人大履職信息

人大信息是人大掌握的為履行職權而產生、收集、整理、儲存、利用和傳播的信息，涵蓋職權行使程序、履職活動及文件資料等方面。從過程看，包括人大履職事前、事中、事后等各個重要環節的有效信息。從形式看，不僅包括文字、圖表、音像、計算機文件等資料信息，也包括公開舉行的會議活動、視察調研、詢問和質詢、執法檢查、特定問題調查等活動。當前在人大信息公開的具體實踐上，較多的是靜態公開、事后公開，事前、過程公開的比較少，另外對公開后帶來怎樣的社會效應、公眾有什么樣的意見反響等關注不多，這些都影響了公開功能和效用的真正發揮。

（三）人大信息公開的原則——依法、全面、及時

人大及其常委會要按照憲法、監督法的規定，嚴格履行信息公開的職責，以公開為原則，以不公開為例外。除涉及國家秘密，或者涉及具體案件中的商業秘密、個人隱私、未成年人保護等依法應當保密、不宜公開的內容以外，其他有關職權行使的內容、議題和方式、程序，作出的決議或決定，以及“一府兩院” 執行人大決議、決定的反饋等，都應當盡可能予以公開，保證信息的準確性、真實性和完整性。在時效上，要做到能快則快，在有效時間里及時將人大工作信息公布于社會，保證人大公開工作的嚴肅性、權威性和時效性。當前，人大信息公開的內容不全面，大多為常委會聽取的報告及作出的審議意見、決議、決定等宏觀性的文件，存在較大的局限性。在時效上，存在著公報編發周期長、網站內容更新慢等問題。許多信息的公開過分地重視程序性（如經過多層批準等），運行周期過長，不能及時有效地公布于眾。

（四）人大信息公開的方式——充分運用各種載體

人大常委會向社會公布有關事項，主要途徑有人大常委會公報（如《人大工作通訊》《常委會會刊》等）、媒體（如報刊、人大網站、電視、電臺等）、公民旁聽、工作通報、新聞發布會或記者招待會等形式和途徑。目前地方人大常委會信息公開的載體主要是常委會公報、黨報黨刊、電臺、電視臺、網站等。影響范圍廣、影響力大的新聞發布會或記者招待會，還較少采用。人大會議、常委會會議、主任會議“三會”的公開目前采用的主要是錄播、轉播，今后有條件的應逐步建立直播制度，充分利用電臺、電視、互聯網等對會議全程進行公開直播報道。

示例一：2007年2月12日，浙江省溫嶺市人大常委會在任命新一屆市政府組成部門負責人和部分“兩院”負責人之時，首次聯合電視臺對任命干部的表態發言進行全程錄制，會后分時段、分批次地在溫嶺電視臺的溫嶺新聞中播放，同時在溫嶺人大網設立視頻專題向網民進行公開報道。2007年8月6日，溫嶺市人大常委會組織市級以上代表分組聽取政府十個部門“十個熱點”專項工作匯報，對活動進行全程錄像，制作成《人大視線》專題片7集，《溫嶺日報》兩大專版進行深度報道，并在溫嶺人大網上進行實況視頻展播。2008年8月7日下午，結合半年工作通報會，組織全體市人大代表分七組對“一府兩院”21項重點工作進展情況進行分組審議，會后將全程錄播的內容以《溫嶺日報》專版、電視專欄、溫嶺人大網專題的形式向全市人民公開，得到社會各界的普遍關注和高度評價[4] 。

三、人大信息公開的制度保障

現代憲政的基本精神之一在于“哪里有權利，哪里就應該有保障”。對公共事務的知情權、參與權、表達權、監督權是公民權利的基本內容，而公民的這些權利得以實現，還需要有制度保障。地方人大常委會應在憲法和監督法的法律框架內，根據實際情況制訂操作細則，以制度的形式對人大信息公開的實施進行細化和規范，改善公眾獲取人大信息的條件，幫助和鼓勵公眾獲得人大信息，更加廣泛地發動人大代表和公眾對人大工作的關注與參與，努力使人大工作全程地、動態地置于公眾的監督之下。

一是信息公開制度。信息公開既要體現人大工作的法律性、程序性、規范性，又要遵循新聞規律，滿足重要性、及時性、新鮮性、可讀性要求。通過制定信息公開制度，細化公開的范圍、內容、形式、時限、程序和載體，進一步明確公開的工作流程、審批程序、監督檢查、考核獎懲和部門責任等工作機制。建立健全與新聞單位的聯系協調制度，定期不定期通報人大工作信息。加強信息公開隊伍建設，落實平臺建設、文稿信息收集和信息發布等各個環節的人員職責。

示例二：2008年1月28日，山東省平度市人大常委會正式出臺了《關于市人大常委會行使監督職權情況向社會公開的試行辦法》。《試行辦法》就監督公開的內容、形式、時限和職責分工作出明確規定。主要包括：（1）在公開內容上，規定人大常委會對“一府兩院”的監督，除涉及國家秘密、不宜公開的內容以外，其他有關監督的內容、監督的議題和方式、程序，作出的決議或決定，以及“一府兩院”對監督的反饋等，都應當公開。（2）在公開形式上，規定了常務委員會行使監督職權的情況，通過政務網、新聞媒體等形式向社會公開，接受公眾監督。（3）在職責分工上，規定監督職權行使情況向社會公開的工作由人大常委會辦公室牽頭，人大常委會有關委室按照職責分工，積極配合。《試行辦法》的出臺，標志著平度市人大常委會行使監督職權的公開工作開始步入規范化軌道[5] 。

二是新聞發布制度。1988年5月出臺的《全國人大常委會新聞發布會工作規則》明確規定了發布內容、發布方式和范圍、發布內容的審批程序、發布會的主持和新聞發布等。全國人大常委會于2006年健全了新聞發布制度，明確了全國人代會、人大常委會、人大常委會辦公廳3個層次的新聞發言人及其產生辦法。這些規定為人大信息有序公開和引導社會輿論提供了制度性支持。地方人大常委會也要建立健全新聞發布和設立新聞發言人制度，通過新聞發布方式，定期向社會公布人大常委會依法監督工作、討論決定重大問題、人事任免和“一府兩院”執行人大常委會決議、決定，以及落實各種意見、建議情況，使人大工作情況及時、高效向社會和公眾公開。新聞發布不能僅限于人代會期間進行，對于常規性工作也應定期向社會發布，對于臨時性工作和事項也可以隨機召開新聞發布會。

三是公民參與人大工作制度。建立健全公民參與立法制度，推進民主立法、開門立法。廣泛開展立法調研，面向社會公開征集立法建議項目。建立完善公民參與法規評價的制度，通過座談會、論證會、聽證會等形式，直接廣泛地聽取各方面的意見。細化公開征集監督議題、公民參與人大監督活動（如視察調研、執法檢查、評議和會議審議等）的規定，不斷擴大人大工作的民主化和社會化程度。

建立代表履職公開制度。將本區域內人大代表的姓名、工作單位、聯系方式等有關信息公布于眾，方便群眾反映情況。公開代表會議出席、調查視察活動、審議發言、提出建議批評和議案情況，全面反映人大代表行使權利、履行職責的情況。同時通過各種方式、途徑，收集、獲取公眾對代表監督的信息、態度、建議，并對所獲信息及時進行反饋，增強選民參與代表履職監督活動的積極性。

示例三： 1999年1月，貴州省貴陽市十屆人大常委會決定，從第十一次會議開始，貴陽市民可以自由旁聽常委會會議并在會上發言。其基本辦法是：人大常委會每年分兩次在貴陽市的報紙、廣播電臺和人大的墻報上公布未來半年常委會各次會議的議題，市民可以根據自己的興趣報名參加某次或某幾次會議的旁聽。然后，人大常委會根據報名的情況通知報名的市民參加具體某次會議的旁聽。而圍繞人大常委會會議開放普通市民旁聽、發言這項制度，貴陽市人大還實行了立法公示、公開征集執法檢查項目、設立市民諫言信箱等一系列制度改革[6] 。

四是法律救濟制度。明確應當公開信息而未公開的法律后果及公眾的救濟途徑。人大常委會將人大工作向社會公開，是其法定職責，如果不依法進行，公民和組織有向其問責的權利，人大常委會必須采取補救措施，依法予以公布。如果公布失實也必須予以公布糾正。同時明確規定人大機關無正當理由拒不提供信息所應承擔的法律責任，以及要求人大信息公開的申請人在人大機關拒不提供信息或不完全提供而侵犯了自己的知情權時，可以采取的法律救濟途徑。

注釋：

[1]《馬克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1972年版，第76頁。

[2]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第959頁。

[3]《列寧全集》（第5卷），人民出版社1986年版，第448頁。

[4]《公開，讓監督權在“陽光”下行使》，載中國人大網2008年12月30日。

[5]《關于平度市人大常委會行使監督職權情況向社會公開的試行辦法》，載平度政務網2008年4月24日。

[6]《貴州省貴陽市人大常委會推行市民旁聽制度》，載中國政府創新網2011年2月5日。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）