推動地方人大預算監督由形式向實質轉變的路徑思考

近年來，地方各級人大及其常委會把預算監督都列為本級人大監督工作的重點，積極探索路徑，創新方法，不斷拓展預算的深度、廣度和力度。但由于權力保障、制度保障、能力保障等多方面的制約和影響，地方人大預算監督仍然停留在程序方面的審查監督，離實質性的預算監督尚有較大差距。

我國地方人大預算監督的效力如何？可以采用預算監督效力指標體系來進行評估。本文在借鑒國內外關于立法部門預算監督效力評價指標的基礎上，結合我國地方人大預算監督的特點，嘗試建立一個衡量我國地方人大預算監督效力的評價體系，并運用該指標體系對重慶市渝中區人大的預算監督效力進行了量化分析。結合分析結果，對推動地方人大預算監督由形式向實質轉變的路徑進行初步思考，并提出相應對策。

一、地方人大預算監督效力評價體系構建

該評價體系總分為100分，共分為3個大類，9個具體量化指標。第一大類是地方人大預算監督效力的權力保障，其中有4個量化指標，共60分。第二個大類是地方人大預算監督效力的能力保障，其中有2個量化指標，共20分。第三個大類是地方人大預算監督效力的制度保障，其中有3個量化指標，共20分。詳細評價體系見下表。

二、重慶市渝中區人大預算監督效力的量化分析

運用上述的地方人大預算監督效力評價體系，并結合實際，本文對重慶市渝中區人大預算監督效力進行了量化分析。

（一）人大預算監督的法制框架基本形成，但法律較為籠統原則，可操作性不強（得分8分，指標滿分10分）

我國的憲法、預算法和監督法都對地方人大及其常委會的財政預算監督權作出了明確的規定，省市一級人大也出臺了相應的預算監督條例和監督法的實施辦法。可以說，我國人大預算監督的法制框架已基本形成，地方人大預算監督也進入了比較規范的法制軌道。但由于這些法律頒布年份較早，對人大預算監督權力也只作了比較原則和籠統的規定，對如何進行預算審查監督缺乏可操作性的規定，這使得人大享有的財政監督權很難發揮效力，成為一種虛置狀態。渝中區人大近年來也在地方人大預算監督工作方面積極探索，在2012年2月，區第十七屆人大一次會議通過的《重慶市渝中區人民代表大會預算審查和批準辦法》，對渝中區預算的審查和批準程序以及預算修正案的提出程序作了較為詳細的規定。因此，渝中區人大在預算監督權法律保障這項指標上可以得8分。

（二）預算監督的范圍比較全面，但深度和細度還有待進一步提升（得分9分，指標滿分10分）

隨著我國預算管理的逐步規范，納入人大預算監督的政府財政收支范圍和明細程度都在擴大。特別是隨著部門預算公開的推進，人大預算監督的范圍也在向縱深發展。目前，渝中區的財政預算收支、財政性基金、國有資本經營以及超收收入均納入了人大預算的監督范圍。2013年，渝中區人大在2011年推動5個部門預算公開的基礎上，公開了全區77個行政事業單位的部門預算，實現了部門預算的全公開。但同時也要看到，目前區政府向區人大提交的預算還比較粗，預算草案的科目只到“類”“款”一級科目，還沒有細化到“項”“目”級預算科目。這種“外行看不懂、內行說不清”的問題沒有得到有效的解決。因此，渝中區人大在預算監督范圍全面性這項指標上得9分。

（三）對預算實質性的控制權較弱（得分12分，指標滿分20分）

在我國現行體制下，全國及地方人大都沒有預算的編制權，只有預算的審查和批準權，屬于編后介入。而且，在實際操作過程中，財政預算草案一般都先由黨委、政府“定盤子”，再交由人代會審查批準。由于人大代表既未參與預算編制，又對預算草案不夠了解，導致部分人大代表和常委會組成人員對預算監督的熱情不足，關注度不高。此外，由于我國的預算法沒有明確賦予人大對預算草案的修正權，導致人大預算審批只有批準和否決兩個簡單的選擇。面對部分合理和部分不合理的政府預算，人大在預算的審批和監督過程中就陷入左右為難的尷尬局面。近年來，渝中區人大創新工作思路，一是對財政預算草案在提交區委常委會前先由區人大常委會主任會議初審，把人大對預算草案編制的意見帶上區委常委會。二是制定了《重慶市渝中區人民代表大會預算審查和批準辦法》，明確了預算修正案的提出和處理程序，從制度上進一步確認了區人大修改和變更財政預算的權力。但由于該辦法剛剛頒布，具體操作的相關條件還不夠成熟，還沒開展對預算修正案的具體實踐。因此，渝中區人大在對預算控制權這項指標上得12分。

（四）對預算執行的監督力度較弱（得分11分，指標滿分20分）

長期以來，各級地方人大都普遍存在重預算審批，輕預算執行監督的問題。預算法只規定了各級政府應當在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或其常委會報告預算執行情況，而沒有對加強經常性監督提出具體要求。渝中區人大也只能按照法定程序，上半年人代會審議批準預算，年中常委會聽取上半年預算執行情況報告。而對政府在預算執行過程中的調整、追加未及時追蹤，而是被動地采取事后“追認”的監督形式。其次，由于財政年度與人大審批時間不一致，渝中區的財政年度是當年的1月1日至12月31日，而區人代會每年的會期一般都安排在當年的2月底或3月初，這就造成了政府預算處于先執行后審批的狀態，在一定程度上影響了預算的嚴肅性和權威性。加上預算法對預算違法責任規定的范圍較窄，處罰力度不夠，導致違法主體很難得到嚴格的懲罰，從而也降低了人大財政監督的權威。因此，渝中區人大在預算執行的監督力度這項指標上得11分。

（五）人大預算監督專門機構的建設有所加強（得分7分，指標滿分10分）

人大預算監督是一項專業性和技術性都很強的工作，光賦予人大預算監督權力是遠遠不夠的，還必須加強人大預算監督的能力建設。 近年來，地方各級人大在人大預算監督專門機構的建設上進行了不少探索和實踐。目前，全國很多省市一級的人大常委會都建立了預算審查的專門工作委員會。但區縣一級人大由于體制和人員編制方面的局限，大部分沒有設立專門的預算監督機構。重慶市渝中區第十七屆人民代表大會一次會議通過的《重慶市渝中區人民代表大會預算審查和批準辦法》明確規定，區人民代表大會設立預算審查委員會，在會議期間負責對上年度預算執行情況和本年度區級預算草案的審查。在閉會期間，其成員應參與草案編制、區級預算執行和調整的全過程。預算審查委員會的組成人員大部分都是從事經濟財務工作的專家代表，這樣，就可以通過借助“智庫”，幫助其他代表進行預算審查，彌補區縣一級人大預算監督專門機構缺失的問題。在這項指標上，渝中區人大得7分。

（六）預算監督人員的職業性和專業性還有待增強（得分4分，指標滿分10分）

在地方各級人大中，除常委會領導和少數駐會的委員外，大部分人大代表都不是專職的。而作為兼職的人大代表，都有自己的事業和工作。重慶市渝中區人民代表大會預算審查委員會雖然彌補了會議期間預算審查專業性不足的問題，但由于預算審查委員會的專家成員大都是兼職代表，在閉會期間，也很難有足夠的時間保障全程參與對區級預算執行情況的監督。而作為人大常委會的常設工作機構——財經工作委員會，其工作人員的專業性也有待增強。因此，在這項指標上，渝中區人大僅得4分。

（七）預算審查的時間嚴重不足（得分4分，指標滿分6分）

一是對預算的初審時間不足。按照相關法律和制度規定，政府財政部門應當在本級人民代表大會會議召開前一個月，將本級預算草案提交本級人大常委會進行初審，但能夠嚴格按照這項規定執行的地方人大并不占多數。而且，預算草案涉及面廣，涉及部門多，要想深入細致地對其進行初審，1個月的時間也顯得比較倉促。二是人代會期間預算審查時間過短。比如，重慶市渝中區人代會一般是4到5天，在這短短的四五天內，人大代表要至少審議6個報告，而審議的重點一般都放在政府工作報告上，對預算草案的審查可能就只有半天時間。加上預算草案往往是在會議召開前才正式印發代表，因此，代表們實質性的審查很難實現。所以，渝中區人大在預算審查時間這項指標上只能得4分。

（八）審計監督的獨立性不夠（得分4分，指標滿分8分）

在現行體制下，我國的審計是一種行政型審計模式，而作為政府的一級行政單位，審計部門除了向人大報告審計情況以外，更要接受本級政府的領導。因此，人大不能主動要求審計機關對某一部門或某個項目進行審計，而只能是被動地聽取審計情況報告。特別是對審計中發現的問題，沒有嚴格的責任追究機制，導致問題年年審，年年有。很多人大代表對審計整改的效果并不認同，審計監督作用沒有得到很好地發揮。由于這是體制問題，大部分地方人大都普遍存在這個問題。因此，在這個指標上，渝中區人大也只能得到4分。

（九）預算過程的公開性透明性還有待提高（得分4分，指標滿分6分）

預算過程公開包括預算的編制、審查批準、執行和決算的公開。目前，重慶市渝中區人大對預算的全過程基本做到了公開透明，但深度和廣度遠遠不夠，還有待提高。比如，對預算審查，最后公布的是比較原則和籠統的預算報告，而較為關鍵的部門預算和預算草案尚未向社會公布，人大代表也只能在會場翻閱，不能帶離會場。這導致了代表們無法對預算草案仔細研究，深入審議。因此，在這個指標上，渝中區人大及其常委會得4分。

根據前面所建立的地方人大預算監督效力評價體系的評估，重慶市渝中區人大的預算監督效力綜合得分只有63分。當然，這里面既有國家相關法律、體制層面不夠完善的因素，這些是區縣一級人大不能改變的；也有監督機制和程序需要進一步健全的地方。這都說明我國的預算民主化還處于起步階段，在很多方面都亟待改善。

三、推動地方人大預算監督由形式向實質轉變的思考和探索

（一）加快推進預算法修訂的步伐

我國現行的預算法自1995年施行以來，17年來都沒作任何修訂，已明顯落后于目前經濟社會發展的需要。因此，強化預算監督工作的當務之急就是加快推進預算法修訂的步伐。在修訂中，特別要增強預算法的可操作性，切實加強人大對財政資金使用的控制權。比如，一是明確賦予人大預算修正權，以及人大就預算問題的聽證權、質詢權和公開辯論權。二是明確細化預算調整。對預算在什么情況下調整，什么情況下變更，調整幅度和范圍多大時應報人大常委會審批等作出明確的規定。三是強化預算責任追究機制。改變重監督、輕處罰的做法，建立權威有效的處罰機制。

（二）加強人大預算監督的能力建設，提高預算監督的專業化水平

由于預算監督是專業性和技術性都要求極高的工作，因此加強人大預算監督的能力建設，是提高預算監督軟實力的重要途徑。一是加強人大預算監督專門機構的建設，通過吸納專業人才和強化人員培訓，不斷提高預算監督機構的專業化水平。二是在預算監督中引入專家咨詢和獨立的第三方評價機構，通過委托專業的評價機構，對政府財政預算及執行情況作出獨立公正的評估，這樣也在一定程度上彌補了人大財政監督專業人才缺乏的問題。

（三）加強對預算執行的動態監控，實現人大預算監督由重結果向重過程轉變

目前，我國的地方人大監督重點放在事前和事后的監督，而忽略了對事中的監督，這就使得已成定局的重大問題難以得到及時糾正，造成的損失也難以挽回。因此，完善人大預算監督機制，關鍵還要加強對預算執行的動態監控。一是充分利用信息網絡技術，建立起人大對財政資金從申報、撥付到使用全過程的有效監控機制，避免出現監督的“盲區”。二是逐步建立重大投資計劃和項目的稽查評價制度。政府應把使用預算資金的大中型投資計劃或項目及時報告人大，每年專題向人大報告重大投資計劃的稽查和評價結果，以提高人大預算監督的針對性和實效性。三是加大日常檢查力度，改變原有的常委會每年兩次聽取政府關于財政預算及執行情況的報告的模式，而采取每季度或適時聽取和審議一次政府預算執行情況報告的方式。

（四）進一步完善人大預算監督的制度設計

一是保持財政年度安排與人大會期的一致性。要么將傳統的財政年度根據本級人代會的會期由歷年制改為跨年制，或者根據財政年度安排將人代會的會期提前至每年12月底。這樣就能解決預算執行時間與預算審批時間不同步的問題。二是提前介入，擴大預算編制過程的參與度。在開展下一年度預算編制工作時，要求政府及時向人大常委會主任會議匯報預算編制工作的總體思路，聽取人大對預算編制工作的意見和建議。三是保證初審時間和人代會的審查時間。根據有關資料，國外議會對預算案的審議時間都比較長。比如，美國國會有長達7個月的預算審批時間。法國和德國也分別有3個月的預算審批時間。因此，保證預算的初審時間和人代會的預算審查時間也是提升人大預算監督效力的重要因素。建議人大對預算的初審至少應在人代會召開一個月前進行，以保證人大預算審查機構進行深入的調查研究。同時，建議人代會將審查政府預決算作為議事重點，適當增加審查時間。四是逐步推行分項預算審批制度。改變原有的綜合預算審批方式，將預算草案按照部門和資金性質分解為若干預算議案，分別進行審議。這樣，有利于拓展預算審批監督的范圍和深度，也可以避免因某一部分預算有爭議而影響整體預算的審議通過。

（五）增強審計部門獨立性，充分發揮審計監督的作用

審計監督作為國家財政監督體系的重要組成部分，是維護國家經濟安全的重要工具。但目前，我國的行政型審計模式阻礙了人大與審計部門在預算監督過程中的有效配合，影響了人大預算監督的質量。建議按照國際慣例，將審計部門并入人大體系，一方面改變長期以來審計部門對政府負責，導致其審計報告公信力和權威性降低的狀況。另一方面，可以實現審計對人大負責的獨立性，從根本上扭轉人大預算監督過多依賴政府部門的被動局面，真正實現預算的審計監督從內部監督轉變為外部監督，增強人大預算監督的效力。

（六）健全預算監督公開機制，提高政府預算執行的透明度

增強預算監督的公開透明度，是人大預算監督的重要環節，也是增強政府部門預算編制嚴謹性、科學性，減少預算執行隨意性的根本措施。一是建議將行政聽證制度引入預算監督，讓人大代表和公眾更好地參與公共決策，同時也讓政府的決策更能體現民意。二是逐步建立規范的政府預算公告機制，將政府預算信息完整、公正、及時地公布于眾，讓社會公眾全面、及時了解政府預算管理的實際情況，并充分利用公眾輿論來加強對政府預算決策進行監督。

（作者單位：重慶市渝中區人大常委會）