論地方人大對地方行政規范性文件的監督

行政規范文件是國家行政機關為執行法律、法規和規章，對社會實施管理，依法定權限和法定程序發布的規范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令[1]。行政規范性文件與法律、法規、規章相比，內容更為簡單、規范更為細致、操作性更強，因而在行政機關日常行政管理中被行政執法人員大量地、經常地使用，對地方行政機關貫徹執行法律、法規和行政管理有現實指導意義。但目前我國法律、法規對于行政規范性文件的涵義、制定主體、制定程序和權限以及司法審查機制等，尚無全面、統一的規定，加之權力機關監督不到位、行政部門追求自身利益等原因，行政規范性文件內容違法、侵害了行政相對人的合法權益的現象頻繁出現。

監督地方政府制定的行政規范性文件合憲性與合法性是地方人大的基本職責所在，也是地方人大權威性的體現。依據憲法、地方組織法和監督法的規定，地方人大對同級地方政府制定的行政規范性文件享有監督權，有權撤銷或糾正地方政府制定的同憲法、法律相抵觸的行政規范性文件。但在實際工作中這些規定基本處于虛置狀態，人大監督流于形式，違法性行政規范性文件沒有得到及時糾正。因此，亟須依法加強地方人大對行政規范性文件的監督審查，以促進依法行政和保障公民的合法權益。

一、行政規范性文件的作用

行政規范性文件是各級國家行政機關為實施法律和執行政策，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的文件。行政規范性文件在行政機關日常管理活動中大量存在，規范行政機關的行政活動，有些直接成為具體行政行為的依據。行政活動實踐中，行政規范性文件有利于貫徹、執行國家法律、法規和上級機關的決議，加強和健全行政管理，保障行政相對人的合法權益。行政規范性文件在建設和完善行政法治過程中發揮著重要作用，具體表現如下：

（一）行政規范性文件是行政機關依法行政不可缺少的手段

在我國，除國務院、國務院部委、省級人民政府、省會城市人民政府、國務院批準的較大的市人民政府、經濟特區人民政府等可以制定法規、規章外，大量的行政機關沒有行政立法權。大量的行政機關由于沒有行政立法權，行政管理活動中除依靠法律法規外，制定和發布行政規范性文件，具體和細化法律法規使其更有操作性是其依法行政重要的手段。即使國務院等行政機關具有行政立法權，在行政管理實踐中也大量制定、發布行政規范性文件，以彌補法律、法規、規章的漏洞和缺陷，規范行政行為，及時解決行政管理中出現的新現象。這種做法既解決了行政實踐中的具體問題，又提高了行政效率。行政規范性文件對政府依法行政的建設具有重要性，這種重要性甚至已經達到“依法行政原則已經被事實上的‘依令行政’所代替”[2]。

（二）行政規范性文件是貫徹執行法律法規的重要手段

法律、法規和規章的規定相對比較抽象、原則，有些問題即使規定較具體，但也未必明確，而現代行政現象紛繁復雜、瞬息萬變，這就造成行政機關行政實踐中法律、法規可操作性不強，模糊性內容難免產生爭議。這時通過各級行政機關制定規范性文件，對法律、法規、規章中的模糊性內容進行明確，原則性內容進行細化，從而將法律、法規、規章的目的和精神落到實處，有利于各級行政機關的依法行政工作。

（三）行政規范性文件有利于解決行政管理中出現的新問題，提高行政效率

現代行政日趨復雜，新情況、新問題不斷涌現，而法律、法規由于存在著原則性、滯后性以及在制定發布程序上的嚴格繁瑣要求，難以適應現代行政的需要。行政規范性文件具有具體性、靈活性、適應性、程序簡易等優點，可以彌補行政立法的不足，適應行政管理活動復雜化和現代行政多變化的要求，解決行政實踐活動中出現的新情況、新問題。再者，我國特殊的國情，各地經濟、文化、政治發展極不平衡，行政機關通過制定行政規范性文件，可以“因時、因事制宜”解決問題，這樣不僅有利于提高行政機關的積極性，而且有助于提高行政效率。

二、行政規范性文件存在的主要問題

盡管行政規范性文件在我國的行政管理中發揮著舉足輕重的作用，但其也存在著不少的問題，具體如下：

（一）行政規范性文件制定程序混亂

在我國目前制定行政規范性文件的主體非常多，上至國務院，下至鄉、鎮人民政府以及各級人民政府的職能部門均可成為行政規范性文件的制定主體。制定行政規范性文件的主體層級多、主體多，可缺少一個全國統一的制定行政規范性文件的程序性規定。個別地方如上海、浙江、安徽等地各自分別出臺了《上海市行政機關規范性文件制定程序規定》（2002年10月9日上海市人民政府發布）、《浙江省行政規范性文件備案審查規定》（2000年5月26日頒發）、《安徽省行政機關規范性文件制定程序規定》（2002年10月8日發布） 以及中華人民共和國海關總署制定的《海關規范性文件制定管理辦法》（2003年1月1日發布），但大部分地區和行業制定行政規范性文件并沒有程序規定。由于缺少程序性規定，各地、各行業制定行政規范性文件花樣百出，有時甚至未經過充分的調查和論證，僅僅根據個別領導的意思，便起草一個行政規范性文件，也不經過會議討論、聽取利害關系人的意見，便草率發文或公布。

（二）行政規范性文件制定過程中濫用行政職權現象嚴重

制定行政規范性文件是行政機關行政管理和依法行政的一個重要手段，但現行法律除了憲法和地方組織法對行政規范性文件的規范有一些較原則的規定以及少數地方政府規章對行政規范性文件作了較具體的規范外，沒有一部法律對行政規范性文件的制定、內容以及監督救濟作出統一的規定。加之，行政規范性文件的制定主體甚多，所以，行政機關制定的行政規范性文件違法濫用職權現象嚴重。

1.行政機關制定行政規范性文件，違法現象嚴重。由于缺少具體的法律來規范行政規范性文件，在實踐中，許多行政機關濫用職權，往往從本地方、本部門利益出發，以犧牲全局、大眾的利益來維護本地方、本部門利益，導致過分保護本地區和本部門的利益而無視全局和其他行業利益，行政規范性文件淪為地方利益和部門利益的工具。為了維護本地方、本部門的利益，地方行政機關通過制定行政規范性文件的途徑炮制出對付法律、法規、規章和上級命令的所謂對策，架空法律、法規、規章和上級命令。行政機關依法行政變成了依據行政規范性文件行政，結果使“依法行政”變成了“依令行政”。 這種做法違背了法律的精神和原則，實則是行政規范性文件違法。這樣，行政規范性文件淪為地方保護主義和部門保護主義的工具，使得法律、法規被架空，破壞了依法行政和國家法制的統一，背離了法治國家的軌道。

2.強化和擴大行政權力，加重行政相對人的義務。英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言說：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗?！盵3]由于沒有一部法律對行政規范性文件的制定、內容以及監督救濟作出統一的規定，制定行政規范性文件的權力實際上不受制約，這樣必然導致腐敗。行政機關利用制定行政規范性文件的權力擴大自己的行政權限，亂設處罰和收費，謀取私利。許多行政規范性文件的出臺，表面上是出于加強行政管理的需要，實際上是行政機關利用職權謀取地方利益或部門利益甚至少數個人的利益。因此紅頭文件泛濫成災，表面是加強行政管理，實際上是行政權力借助行政規范性文件的外衣恣意膨脹手中的權力，滋生腐敗，加重行政相對人的義務。

3.越權制定行政規范性文件的情況較嚴重?，F行立法對行政規范性文件的諸多問題缺乏統一的規定，再加上行政規范性文件之間、行政規范性文件與法律之間存在沖突，致使行政規范性文件在實踐中基本上處于無法可依的狀況。法律規定上的缺失和不明確引發了行政規范性文件制定的隨意性，行政機關通過制定行政規范性文件恣意擴張自己的權力，屬于嚴重的越權問題，既有上下級行政機關的縱向越權，也有同級行政機關之間的橫向越權。行政機關常常置法律、法規、規章規定不顧，認為只要有需要，就可制定行政規范性文件，導致現實中許多行政規范性文件的內容與法律、法規、上級行政機關的規定不一致，甚至同法律、行政法規相抵觸。越權制定行政規范性文件的行為主要有以下兩種情況：第一種情況是制定應由其他行政機關制定的行政規范性文件，這主要是由于受利益所趨，對某些利益大的事情，行政機關都想進行管理，于是通過制定行政規范性文件為自己擴權牟利，借“行政規范性文件”取得合法的管理權；第二種情況是行政機關通過制定規范性文件來侵蝕司法機關、權力機關的權限和本應由它們制定規范性文件的權限。

（三）行政規范性文件的監督處于虛置狀態

憲法、地方組織法明確規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的決定和命令；國務院有權改變或者撤銷各部、委員會的不適當的命令、指示和規章，以及地方各級行政機關不適當的決定和命令；縣級以上的地方各級人大及其常委會有權撤銷本級人民政府發布的不適當的決定和命令；縣級以上的地方各級人民政府有權變撤所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府不適當的決定、命令；鄉鎮一級人民代表大會有權撤銷鄉鎮人民政府的不適當的決定和命令。但在實際工作中這些規定基本處于虛置狀態。監督手段的虛置使已經違反法律的行政規范性文件得不到糾正，從而間接放縱了行政規范性文件對法律的恣意沖突[4]。地方人大對行政規范性文件的審查沒有一套正規的、嚴肅的審查程序和審查機制，往往使法律規定的地方人大對行政規范文件的監督流于形式。再加之行政規范性文件在我國法律上屬于抽象行政行為，而抽象行政行為在我國不能提起行政訴訟，而通過地方人大對行政規范性文件進行監督的渠道又非常不力，所以對行政規范性文件權力機關和司法機關監督基本上處于虛置狀態。

三、完善地方人大對行政規范性文件監督的對策

“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬古不易的經驗。”[5]制定行政規范性文件實際上就是行政機關行使權力，行政機關同樣會濫用權力，其不當行使所產生的危害可能比某一違法的具體行政行為所造成的危害還要大，因為行政規范性文件的制定是針對不特定行政相對人的抽象行政行為，所設定的行為規則可以反復適用。所以，應當對這種行為給予必要的監督，否則會產生權力尋租和權力腐敗。正如溫家寶總理在2010年8月27日召開的全國依法行政工作會議上指出：“當前社會孳生腐敗的根本原因是權力得不到有效監督和制約?！盵6]

地方人大對行政機關制定規范性文件的監督本質是一種權力監督，主要是監督行政規范性文件是否合憲、合法。這種權力監督既是憲法和法律賦予地方人大的一項基本職權，也是地方人大所應履行的一項基本職責。我國憲法、地方組織法、監督法對地方人大監督行政規范性文件都作了規定。備案審查是地方人大對行政規范性文件進行監督的主要形式。備案審查是指地方行政機關在規范性文件制定發布后，報送同級人大常委會備案，由其核對是否正確、妥當。通過備案制度，地方權力機關可以有效地對行政機關制定規范性文件的過程及文件本身內容存在的問題，及時進行糾正。

但實踐中，地方人大及常委會對行政規范性文件的監督更多的僅停留在備案層面上，很少主動啟動審查制度，目前從媒體報道看，還沒有發生某地方人大撤銷政府決定或命令的事情，這不能不讓人遺憾[7]。地方人大及常委會對行政規范性文件監督的備案審查制度還存在著諸多問題，亟須不斷完善監督制度，以促進法治建設，推進依法行政向縱深發展。具體措施如下：

（一）建立專門的備案審查機構和配備專職的工作人員

地方人大常委會對行政規范性文件備案審查監督也高度重視，為了加強行政規范性文件的備案審查工作，根據監督法、立法法等法律法規的有關規定，一些地方人大及其常委會為此制定了專門的地方性法規和規范性文件，如2007年廣東省人民代表大會常務委員會通過的《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》、2008年廣州市人大常委會通過的《廣州市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作規范》、2011年河源市人民代表大會常務委員會通過的《河源市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作辦法》等等。地方政府在制定規范性文件管理辦法時也規定了備案審查制度。如2011年頒布的《廣東省韶關市行政機關規范性文件管理規定》第五十一條規定：政府規范性文件應當向上一級政府、同級人民代表大會或其常務委員會報送備案。2011年通過的《東莞市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》第三條規定：市人民政府的規范性文件，應當自發布之日起三十日內報送本級人民代表大會常務委員會備案。

可以看出，無論是地方人大的規范性文件還是地方行政的規范性文件對備案審查都有規定，但實踐中地方人大常委會機構中通常由法制工作委員會或內務司法委員會負責。但法制工作委員會或內務司法委員會有很多事務要處理，缺失一個專門機構負責備案審查，導致實踐中職責不清、效率低下。如《四川省各級人民代表大會常務委員會監督條例》規定：省人民政府及其所屬工作部門對地方性法規在具體應用中的問題的解釋、省人民政府制定的規章及制定的行政措施和發布的具有普遍約束力的決定、命令，應在文件發布之日起十日內報省人大常委會備案，否則即要承擔相應的法律責任。但實踐中四川省政府規范性文件向人大常委會備案的監督機制一直未完全正常運作起來，因為省政府各部門的規范性文件歸口直接報省人大各專門委員會審查，而各專門委員會沒有專門的政府規范性文件備案管理機構，從而導致對行政規定的審查監督實際效率較低[8]。

地方行政機關在其政府法制辦專門設立規范性文件審查辦公室，如廣東韶關市政府法制辦在其機構下設一個專門的規范性文件審查辦公室，具體負責本市的規范性文件的審查和清理。地方人大常委會亦可以考慮在其法制工作委員會或內務司法委員會機構下設立一個專門監督行政規范性文件審查的辦公室，配備專職的工作人員，職責明確。因為審查行政規范性文件是一項政策性、法律性、專業性很強的工作，沒有一個專門的審查機構，沒有高素質的專業人員，很難承擔起審查職責。我國地方人大對行政規范性文件的審查很大程度是被動的，有了專門的工作機構和工作人員亦可主動去審查行政規范性文件，在沒有任何國家機關或公民提出審查要求或建議的情況下，可以對文件主動開展審查工作，防患于未然。

（二）明確規定地方人大審查行政規范性文件的程序

根據我國現行立法，備案審查、清理、行政復議和行政訴訟分別從立法、行政和司法的角度對行政規范性文件進行監督[9]。清理、行政復議和行政訴訟分別屬于行政機關和司法機關監督行政規范性文件的形式，地方人大及其常委會對政府規范性文件的監督方式主要是備案審查。法律雖然規定了權力機關有權對行政機關違法的其他規范性文件予以撤銷，但因為沒有相應的監督程序予以保障，這種監督有名無實，再加上“政府接受監督的意識淡薄”“人大主動監督的態度不明”[10]。很大程度上“備案審查”往往只起到“備案”而無“審查”的作用，這直接影響了備案審查工作的正常進行，從而使得權力機關對其他規范性文件的監督僅僅停留在紙面上，很難發揮監督的作用。

監督法在對規范性文件審查制度進行規定時，只是規定了應予備案審查的規范性文件的范圍，對操作程序未作出具體規定，而是授權省級人大常委會制定相關備案審查工作程序制度。目前，我國多數省級地方人大基本制定了規范性文件管理辦法，如《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》。有些市、縣地方人大也基本制定了規范性文件管理辦法，如《河源市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作辦法》《樂昌市人大常委會關于規范性文件備案審查的辦法》。但各個地方和各級人大的規范性文件備案審查工作辦法規定差異較大，且備案審查程序不夠完善?！俺绦虮旧砭褪菣嗔Φ囊幏痘倪\作方式，程序的設置和運作都要反映到對權力的規范與制約上。權力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過程之中，才能成為有明確界限、有標準可資奉行的權力?！盵11]備案審查需要建立和完善備案審查程序，即制定有關對行政機關規范性文件的備案審查辦法，明確規定對什么樣的文件進行備案審查、怎樣進行審查等，以提高監督工作的操作性。程序應對備案的時限、范圍、受理機關以及審查機構的責任等方面作出具體規定。在審查處理階段，應當明確審查的機構、審查的步驟、審查的時限、爭議的處理，以及如何糾正、撤銷等。此外，對于不備案、不審查、不撤銷的責任如何追究，程序法上也應作出規定。這些在已頒布的省級人大常委會制定相關備案審查工作程序中缺少一個統一的規定，基本上是各自為政，因此，建議通過修改監督法的形式對備案審查程序作出具體規定，避免行政規范性文件的監督處于虛置狀態。

（三）加強行政規范性文件內容的合理性審查，防止行政權力濫用

對行政規范性文件進行合法性審查的同時，要加強對其內容的合理性和制定程序的正當性進行審查。各級政府和行政機關都可以在其職權范圍內印發文件，大到中共中央文件、國務院文件，小到鎮政府文件[12]。制定行政規范性文件的行政機關層級多，且大多具有層級較低的特點，發布主體往往擁有較大的自由裁量權，容易利用自身的權力為行政相對人設置不適當的權利義務或其他行為規則。或者雖然文件的具體規定不直接與現行法律的具體規定相抵觸，但制定行政規范性文件的動機、目的則與法律法規不一致。這樣，其行政規范性文件的實施必然有悖于法律法規的精神，造成不公正的后果。因此，有必要加強對行政規范性文件的合理性審查監督。

對合理性審查的一個重要方面是加強對行政規范性文件制定程序的審查。地方人大不僅要審查行政規范性文件的內容是否合理，而且也應該審查行政規范性文件產生的程序是否正當。行政機關制定規范性文件必須遵守行政程序，任何違反法定行政程序的行為，都將產生對行為人不利的法律后果。行政機關制定規范性文件的過程中，只有吸納行政相對人參與，并充分考慮相對人意見，行政規范性文件在內容上才是合法和合理的。因此，為了保證行政相對人權利的實現，保證行政規范性文件的合法和合理，同樣需要對行政規范性文件產生程序正當性的審查。

（四）縣級人大常委會應專門建立鄉（鎮）行政規范性文件備案審查制度

有些地方人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序僅規定縣級以上地方人民政府及縣級以上地方人民政府批準以政府組成部門、辦事機構、直屬機構名義發布規范性文件需要備案審查，而沒有規定鄉（鎮）人民政府規范性文件需要向上級人大常委會備案審查，如2007年《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》、2007年《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》。而按照我國現行法律規定鄉（鎮）人民政府可以發布行政規范性文件，鄉（鎮）人民代表大會本身不設立常委會，鄉（鎮）人民政府的行政規范性文件缺少同級人大常委會的監督和審查，而又沒有鄉（鎮）人民政府制定的行政規范性文件向縣級人大常委會備案審查的規定，這樣就造成鄉（鎮）人民政府制定的行政規范性文件備案審查制度的漏洞?？紤]到鄉鎮一級政府無相應的人大常委會，鄉鎮一級政府制定的行政規范性文件應報縣級人大常委會備案審查。

注釋：

[1]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版，第212頁。

[2]城仲模：《行政法之基礎理論》，三民書局1988年版，第132頁。

[3]【英】阿克頓：《自由與權力》，侯健等譯，商務印書館2001年版，第343頁。

[4]劉松山：《違法行政規范性文件之責任追究》，載《法學研究》2002年第4期。

[5]Eugen Ehrlich，“Montesquieu and Sociological Jurisprudence”，29 Harvatd Law Review 582（1916）.

[6]中國政府網[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2010-08/27/content_1689840.htm，2013年10月12日訪問。

[7]http：//www.sdrd.gov.cn/workresearch/41053.jhtml， 2013年11月28日訪問。

[8]姜明安：《中國行政法治發展進程調查報告》，法律出版社1998年版，第190頁。

[9]孔繁華：《行政規范性文件法律監督機制探究》，載《法學雜志》 2011年第7期。

[10]孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第47頁。

[11]朱芒：《行政立法程序基本問題試析》，載《中國法學》2000年第1期。

[12]參見吳兢：《讓公眾有權狀告“紅頭文件”》，載《人民日報》2007年4月18日。

（作者單位：廣東韶關學院法學院副教授。本文系教育部人文社科基金青年項目《變化與回應：公私合作的行政法研究》[12YJC820006]的階段性成果）