武陵山集中連片特殊困難地區開發式扶貧的途徑與對策

武陵山區是我國最新確定的11個集中連片特殊困難地區之一，涉及湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區的71個縣（市、區），其中，湖北11個縣市（包括恩施土家族自治州及宜昌市的秭歸縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣）、湖南37個縣市區（包括湘西土家族苗族自治州、懷化市、張家界市及邵陽市的新邵縣、邵陽縣、隆回縣、洞口縣、綏寧縣、新寧縣、城步苗族自治縣、武岡市，常德市的石門縣，益陽市的安化縣，婁底市的新化縣、漣源市、冷水江市）、重慶市7個縣區（包括黔江區、酉陽土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、武隆縣、石柱土家族自治縣、豐都縣）、貴州16個縣市（包括銅仁地區及遵義市的正安縣、道真仡佬族苗族自治縣、務川仡佬族苗族自治縣、鳳岡縣、湄潭縣、余慶縣）（圖1）。國土總面積為17.18萬km2。

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2010年末區內總人口3 645萬，其中城鎮人口853萬、鄉村人口2 792萬，片區農民人均純收入3 499元，僅相當于當年全國平均水平的59.1%。從地形上看包括武陵山區、雪峰山區，屬于我國第二級和第三級地勢的過渡地帶，是我國典型的集中連片貧困區、少數民族聚集區（土家、苗、侗、仡佬族等）和重要的生態屏障。加快武陵山區的扶貧開發是我國新時期扶貧攻堅的一項緊迫任務。

一、貧困現狀及其特殊性

（1）貧困面廣，貧困程度深。片區71個縣（市、區）中有42個國家扶貧開發工作重點縣、13個省級重點縣、11 303個貧困村；2010年片區農民人均純收入3 499元，僅相當于當年全國平均水平的59.1%。

（2）交通、水利等基礎設施薄弱。區內鐵路、高速公路、航空、水運等交通設施、水利設施、電力設施等欠賬較多：2010年有47個鄉鎮不通瀝青（水泥）路，占鄉鎮總數3.41%；9 271個行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數40.25%；7 790個村未完成農網改造任務，占行政村總數33.82%。水利設施薄弱且嚴重老化，30%以上農村人口還存在不同程度的飲用水安全問題；產品要素交換和對外開放程度低，物流成本高。

（3）城鎮化水平低、經濟發展落后，缺乏龍頭企業。區內缺乏大城市和經濟增長極，城鎮化率只有23%，不到全國平均水平的一半，2010年，片區人均地區生產總值僅9 163元，遠低于全國平均水平。區內缺乏有影響力的龍頭企業，特色產業、品牌企業少。

（4）社會事業發展滯后。教學、文化、衛生等方面軟硬件建設嚴重滯后，人均教育、衛生支出僅相當于全國平均水平的51%。區內優質高中教育和職業教育成為人才培養和成長的主要瓶頸，高中升學率和高等學校毛入學率均遠低于全國平均水平，職業教育培訓需求缺口大，社會保障水平低。

（5）生態環境脆弱，承載能力低。片區平均海拔高，地勢起伏大，旱澇災害并存，泥石流、風災、雨雪冰凍等災害易發。部分地區水土流失、石漠化現象嚴重。土壤瘠薄，人均耕地面積為0.81畝，是全國平均水平的60%。發展與生態保護矛盾尖銳，產業結構調整受生態環境制約大。

二、發展優勢

（1）氣候溫暖濕潤、地形復雜多樣，適合多種生物生長和農業多種經營。武陵山片區屬亞熱帶向暖溫帶過渡類型氣候，氣候溫暖濕潤，水熱同季，適合多種生物生長，是我國生物多樣性最豐富的地區之一。從地形上看，屬于我國第二級和第三級地勢過渡地帶，有高中山、低山、丘陵、平壩（盆地、平原）、峽谷，適合農林牧副漁多種經營。

（2）水能資源豐富，開發條件好。境內有烏江、清江、澧水、沅江、資水等河流，水能蘊藏量大，同時該片區距離我國用電大戶——華中地區近，水能開發的區位條件好。

（3）旅游資源豐富多樣，組合好、品位高。區內有舉世聞名的長江三峽和張家界等自然景觀，還有以土家族、苗族、侗族、仡佬族等為代表的獨具特色的多民族地域性文化，民俗風情濃郁，民間工藝和非物質文化遺產十分豐富。同時，旅游資源的地域組合好，開發潛力大。

（4）后發優勢。區內因交通相對不變、工業基礎薄弱，所以自然環境和人文環境（如民風民俗等）的原生態保護較好，空氣質量優越，是生產優質（無公害）果蔬、茶葉、藥材以及休閑度假養生的理想之地。

三、開發式扶貧的途徑和措施

1.以交通扶貧、水利扶貧為切入點

以交通（重點是縣縣通高速工程和通村路建設）與水利建設（尤其是農村飲水安全工程）等民生水利工程建設為突破口和切入點。建議在2015年實施“縣縣通（高速）工程”（包含連通工程），提高鄉村公路等級，1 000人以上的自然村要實現通村道路硬化工程，減免縣及鄉村道路建設地方配套費；同時要更加重視小微型水利工程建設，在分散的山區、農村地區因地制宜地布局一批小微型水利工程，解決農民飲水和生產用水困難。在交通、水利設施建設領域要打通通往農村地區的“毛細血管”。

2.以產業扶貧為根本，大力發展特色產業

科學規劃，圍繞武陵山區的地理氣候條件和優勢資源，合理布局實施一批輻射面廣、帶動能力強、有地域特色和市場需求的重大產業項目，著重建立一批特色農業產業基地和旅游產業基地，重點圍繞無公害蔬菜（地熱河谷早熟蔬菜、高山高原晚熟蔬菜）、精品水果（如獼猴桃、優質柑桔等）、烤煙、茶葉、道地中藥材種植及加工、山地生態畜牧業以及鄉村生態旅游和民族文化旅游產業等，扶持一批影響大、輻射帶動能力強、具有特色的農業產業化和旅游開發龍頭企業，作為武陵山集中連片貧困區扶貧開發的載體和火車頭；積極申請扶貧農產品地理標識認證。

3.以智力（教育）扶貧和實施生態補償機制作保障

在武陵山區試行9+3義務（免費）教育制，即在原來9年制（6年制小學+3年制初中）基礎上，增加3年開展免費高中或職業教育，爭取讓每個愿意讀書的初中畢業生均有機會念書，增大初中畢業生進入高校的機會或進入職業市場的競爭力。在每個貧困縣建立一所農民實用技術培訓學校，爭取讓45歲以下的大多數農村勞動力掌握一門實用技術。同時考慮武陵山區生態地位重要，但生態環境極為脆弱、生態建設任務重，而地區財力困難的實際，建議在本地區實施生態補償長效機制，對屬于國家重點生態功能區的國家級貧困縣要先行實施補償，并根據國家財力和物價上漲水平，逐年提高補償標準，以確保該片區生態建設成果。

4.加大對口幫扶力度、創新對口幫扶機制

擴大中央和國家機關、大型央企、東部發達地區對武陵山貧困區的幫扶力度，明確每個國家級重點貧困縣都有一個幫扶單位或幫扶城市進行結對幫扶，以項目為紐帶進行幫扶，通過項目介入，帶動貧困區就業和居民增收；或通過注資產業扶貧項目，實現持續發展。此外，應積極探索大型國有企業、民間資本、社會力量參與開發式扶貧的新路子，形成扶貧開發合力。

5.進一步完善和落實差異化扶持政策

目前專門針對類似武陵山特困片區的優惠政策并不多，建議有關部門盡快出臺類似義務教育“營養餐計劃”、“定向招生計劃”等含金量高、針對性強的優惠政策，加大對連片特困地區的政策支持力度。如財政方面：根據自然地理條件造成的區域發展支出成本差異性影響和地方財政預算缺口實際情況，進一步加大中央財政均衡性轉移支付力度，提高貧困補助標準；對在貧困地區安排的病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣以下（含縣）的配套資金要求等；在稅收方面：國家對片區內鼓勵類企業減按15%稅率征收企業所得稅、片區內特色農業產業化項目享受企業“三免三減半”政策等；在金融方面支持組建跨省融資平臺、特色農業產業化龍頭企業優先安排上市、支持扶貧小額信貸等。