城市土地儲備的功能研究與分析

摘 要：土地儲備在促進城市土地市場發展，優化城市土地利用結構，提高城市土地資源配置效率，促進城市經濟社會建設發展方面發揮了重要的作用。本文擬對我國城市土地儲備的作用進行研究與分析，以期對我國土地儲備深入研究能起到拋磚引玉的作用，推動土地儲備制度的進一步完善。

關鍵詞：城市；土地儲備；功能；土地市場

土地是經濟社會建設發展中不可缺少的重要資源。土地儲備通過土地前期開發、整理、儲存，在供應和調控城市用地需求、確保政府壟斷土地一級市場方面發揮了重要的作用。國內外的經驗證明，土地儲備能提高政府對城市土地市場的調控能力，優化城市土地利用結構，提高城市土地的配置效率。本文擬對我國城市土地儲備的作用進行研究與分析，以期對我國土地儲備深入研究能起到拋磚引玉的作用，推動土地儲備制度的進一步完善。

1 產生背景

城市土地市場的發展，極大促進了土地資源的有效配置，也支撐了城市房地產市場和金融市場的健康發展。從深圳市率先通過招標拍賣第一塊土地，到1996年上海借鑒國外土地儲備成功經驗，建立中國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心，推行土地儲備制度后，各地陸續開展城市土地儲備方面的探索和實踐，如杭州、青島、武漢、南京等城市先后成立土地儲備機構，形成了較為經典的杭州模式、武漢模式。2001年4月國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”，致使城市土地儲備制度在全國逐步建立。邢元志認為土地作為一種資源性資產，在加強資源化管理的同時，應對其進行資產化管理，而土地收購儲備制度能有效實現土地的資產化管理，解決土地利用過程中的“外部不經濟”問題。

2 土地儲備的功能

城市土地儲備制度，是指由城市政府委托的機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織進行土地開發，在完成了房屋的拆遷、土地的開發整理等一系列前期開發工作后，根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。綜合各地的實踐表明，城市土地儲備的作用主要有幾個方面：

2.1 增強政府對土地市場的調控能力

城市土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷土地一級市場。通過土地儲備機構統一收購、開發、儲備、出讓土地，政府將分散的存量土地集中起來，重新優化配置，通過科學的土地供應計劃和土地儲備，增強了政府調控土地供應規模能力，實現城市土地的有效供應。同時，政府調控土地市場能力的增強，可以保障重點工程、民生工程的用地，防止地價的暴漲暴跌，促進房地產市場和城市社會經濟的健康平穩發展。

2.2 增加政府財政收入，加快城市基礎設施建設

建立土地儲備制度，政府實現土地資產市場化運營，確保政府獲得合法的土地收益，防止國有土地收益流失。在我國，城市土地屬于國家所有，土地使用實行有償制度，土地出讓收入已成為政府財政收入的主要來源。政府通過出讓儲備地塊，還可以獲得土地前期開發實現的增值收益。另外，通過對儲備土地進行抵押貸款，發行土地債券，既可以增加政府財政收入，又有利于為城市基礎設施建設籌集資金，加快城市基礎設施建設步伐。

2.3 提高市場配置土地資源效率，優化城市土地利用結構

過去，用地基本上是采用劃撥方式或協議出讓方式供給，采用這些方式出讓土地的成本十分低廉，土地價值沒有凸顯，導致土地資源浪費現象突出。1999年，全國紀錄在案的閑置土地就有1160km2。實行土地儲備制度后，城市土地儲備轉變了土地資源配置方式，提高了市場配置土地資源的能力，實行土地招、拍、掛的出讓方式，極大提高了土地的使用成本，盤活了存量土地和閑置土地，進一步優化了土地利用結構，優化了土地利用的空間布局結構。城市土地儲備制度不僅為土地需求者提供了公正、公開、公平的市場競爭環境，而且可以按照城市發展戰略、功能定位和規劃布局，調整土地利用結構，推動產業結構升級。

2.4 制止土地私下交易，消除土地出讓中的尋租行為

過去由于“土地灰色市場”的存在以及土地供給和使用過程中的“權利尋租”行為，致使土地增值形成的財富大量流失到社會個人和相關組織手中，土地交易中的腐敗現象十分嚴重。實行城市土地儲備制度后，通過定期向社會公開儲備土地的數量、區位、土地等級、規劃用途、詳細交易情況等，通過透明化的信息公開，一定程度上減少了土地市場中灰色交易行為。政府實行存量土地統一收購和壟斷供給，實現土地資產市場化運營，有效杜絕了土地市場的灰色交易行為，防止了土地資產和收益的大量流失。

2.5 提升土地資本價值，加快城市經濟發展

過去，由于缺乏科學的城市用地規劃，城市發展呈現“攤大餅”式的布局，城市土地開發的散、亂、差狀況長期困擾著城市規劃、建設和管理，嚴重影響城市形象和面貌。同時，隨著企業改制的不斷深入，一批地段偏僻、土地區位條件不理想的企業盤活土地資產存在很大困難。通過土地儲備計劃，對利用效益低下、配置不合理的存量土地再開發利用，不斷加快企業存量土地盤活進度，有計劃有步驟地釋放存量土地，使儲備的土地形成規模效益，增加城市建設用地的有效供給，從而提升城市土地資本價值。同時，政府通過控制土地供應來調控城市投資的方向、速度和規模，進行城市產業結構調整，促進城市經濟發展。

3 問題分析

城市土地儲備的建立是城市土地使用制度改革的客觀要求，經過多年的實踐，對規范城市土地利用、促進城市土地市場發展的作用進一步拓展。但客觀地說，其功能的發揮效應還受到一定的制約，其表現在：

3.1 不合理的發展模式易導致土地供需失衡

政府壟斷土地一級市場有利于宏觀經濟調控，成為助長經濟增速的推動力。但是不合理的發展模式很有可能導致土地供需失衡，如過分追求城市GDP的增速，投入到市場的土地過多，造成土地供給大于土地需求，引起地價下跌，國有資產大量流失；而為了促進財政增收，籌集更多資金，減少土地正常的供給量，引導土地價格不合理的增長，從而引發商品房價格暴漲，百姓利益受損。土地的供應缺乏彈性，其價格受土地供需影響很大，一定程度上弱化了政府調控房地產市場的能力。

3.2 城市規劃的質量影響土地儲備的效果

城市規劃是城市土地利用的基本依據，是土地儲備制度運作的基礎，土地儲備與城市規劃進行全方位的結合，確保城市規劃的實施，優化城市土地利用結構，實現城市的可持續發展。雖然許多城市都已經制定了城市整體規劃，但土地儲備的運作模式未能與城市規劃緊密結合，如城市規劃中確定的重點發展區域周邊的重要經營性土地的儲備收購工作滯后，這給土地儲備工作帶來了較大的被動，土地資源的最佳效益沒有充分體現。

4 結語

城市土地儲備制度的建立是城市土地制度改革的客觀要求，是土地儲備制度運用的創新。可以預見，隨著經濟社會發展水平提高與土地管理制度的不斷完善，城市土地儲備的功能將進一步被挖掘，土地儲備實踐中存在的問題將不斷完善，城市土地儲備將為我國經濟社會的發展做出更大的貢獻。

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