后危機時代金融監(jiān)管的理念變革與模式創(chuàng)新

【摘要】次貸危機表明現(xiàn)行金融監(jiān)管理念和模式仍然存在不少問題，促使各國進一步創(chuàng)新金融監(jiān)管理念與金融監(jiān)管模式。后危機時代的金融監(jiān)管更注重金融自由與安全、金融創(chuàng)新與穩(wěn)定、金融業(yè)發(fā)展與消費者保護之間的動態(tài)平衡。要實現(xiàn)這一監(jiān)管理念，需要采取正確處理金融機構審慎監(jiān)管、金融系統(tǒng)穩(wěn)定、消費者保護之間關系的統(tǒng)合監(jiān)管模式。

【關鍵詞】金融監(jiān)管 理念變革 模式創(chuàng)新

為順應全球金融業(yè)日益融合的趨勢和金融自由化浪潮，促進本國金融市場發(fā)展，提高本國金融業(yè)的國際競爭力，自20世紀80年代以來各國紛紛進行金融監(jiān)管改革和金融法律改革，并初步確立了與混業(yè)經營相適應的金融監(jiān)管理念和模式。但是，次貸危機表明現(xiàn)行金融監(jiān)管理念和模式仍然存在不少問題，促使各國進一步變革金融監(jiān)管理念和創(chuàng)新金融監(jiān)管模式。

從個體到系統(tǒng)的審慎監(jiān)管

危機之前，對于金融風險的防范和金融穩(wěn)定的維持，不論采用哪種監(jiān)管模式都是重金融機構個體的微觀審慎監(jiān)管而輕金融系統(tǒng)的宏觀監(jiān)管。傳統(tǒng)個體式微觀審慎監(jiān)管將監(jiān)管的對象設定為單個的金融機構（主要是銀行），關注單家銀行機構的穩(wěn)健性運行。其監(jiān)管邏輯是，只要嚴格監(jiān)管體系中的每家銀行，并保證他們都健康運行，那么整個銀行體系乃至金融網(wǎng)絡就會穩(wěn)定健康。但是，微觀審慎監(jiān)管功能的實現(xiàn)并不能保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。次貸危機發(fā)生的一個重要原因就是大型金融機構的資產證券化衍生金融品創(chuàng)新活動長期游離于微觀審慎監(jiān)管之外。正是基于這一考慮，后危機時代各國都從審慎監(jiān)管理念和制度機制上進行監(jiān)管改革和重塑。在此，筆者主要以金融危機的策源地美國和金融大爆炸的發(fā)祥地英國的審慎監(jiān)管改造為例進行闡述。

美國審慎監(jiān)管的改革與重塑。后危機時代，美國確立了“無盲區(qū)，無縫隙”的全面審慎監(jiān)管理念，并在協(xié)調與制衡的基礎上，加強了對金融市場系統(tǒng)的宏觀審慎監(jiān)管和對場外市場的微觀審慎監(jiān)管。2008年3月31日，美國財政部公布了《金融改革藍圖》。該計劃提出，短期要針對次貸危機暴露出來的問題改變監(jiān)管機構職能，中期要消除美國監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性，長期則要解決美國現(xiàn)行銀行、保險、證券以及期貨業(yè)分別設置監(jiān)管者的模式，向著以目標為導向的監(jiān)管模式轉變。但是，由于次貸危機進一步深化而演變?yōu)榻鹑谖C，該計劃確定的金融監(jiān)管體制改革的目標未能實現(xiàn)。奧巴馬上任后，美國財政部于2009年3月26日發(fā)布了新的《金融改革框架》。該框架將防范系統(tǒng)性風險確定為金融改革的首要任務。2009年6月17日，奧巴馬政府正式公布了《金融監(jiān)管改革：新的基礎》這一全面金融監(jiān)管改革方案，并提交眾參兩院審議。經過長達一年多的審議，美國眾議院和參議院分別于2010年6月和7月通過了以參議員銀行委員會主席多德和眾議院金融服務委員會主席弗蘭克的名字命名的金融改革法案，即《多德—弗蘭克法》（Dodd-Frank Act）。該法標志著美國金融監(jiān)管實現(xiàn)了從個體微觀審慎監(jiān)管向系統(tǒng)宏觀審慎監(jiān)管的轉型。首先，確立了“無盲區(qū)，無縫隙”的全面審慎監(jiān)管理念，擴大了監(jiān)管范圍。其次，建立了大型金融機構的風險處置機制。第三，建立了分工明確、制衡有力的金融監(jiān)管體制。

英國審慎監(jiān)管的改革與重塑。次貸危機發(fā)生后，英國金融監(jiān)管部門也對其金融運行模式、理論和制度進行了反思，并加強了審慎監(jiān)管。這集中體現(xiàn)在英國《2009年銀行法》（Bank Act 2009，英議會于2009年2月12日通過）和《2010年金融服務法》（Financial Services Act 2010，英議會于2010年4月8日通過）的有關規(guī)定上。《2009年銀行法》明確規(guī)定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責和所處的核心地位，并強化了相關的金融穩(wěn)定政策工具和權限。①為了彌補《2008年銀行法》對銀行破產程序規(guī)定的不足，加強對破產銀行的持續(xù)性管理，完善銀行救助機制，該法還授權監(jiān)管機構依“特別處理機制”（Special Resolution Regime）所賦予的三項穩(wěn)定性權力在銀行破產之前對其進行事先干預；對金融服務補償計劃進行改革，設立意外準備金以補充賠償款項來源，提高賠償效率，保障存款人利益，促進銀行的持續(xù)性經營；規(guī)范銀行清算程序和對“剩余銀行”的管理程序，加強對破產銀行的管理。《2010年金融服務法》將維護金融穩(wěn)定確定為金融服務局的監(jiān)管目標之一，并在《2000年金融服務與市場法》規(guī)定的“確保市場高效公平有序”、“保護消費者獲得公平交易”和“提高英國金融市場的質量和效率”三個政策目標之外，增加了“應對危機—保持金融體系穩(wěn)定和加強金融監(jiān)管”這一政策目標。②為此，該法還擴大了金融服務局的權力和職責，即為達到金融穩(wěn)定的新目標，金融服務局有權制定規(guī)則，有權要求金融機構提供資料，對其不當行為進行懲罰，并且還制定了一系列保障其權力得以實現(xiàn)的措施。

然而，從實踐上看，英國金融監(jiān)管改革并不到位，其體制、機制和制度在一定程度上不能適應有效審慎監(jiān)管的需要。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是雖然《2010年金融服務法》增加了金融穩(wěn)定的監(jiān)管目標，并賦予金融服務局更大的監(jiān)管職責和權力，但沒有賦予其與之相匹配的監(jiān)管工具和手段；二是未能按照監(jiān)管目標和功能建立起有效的審慎監(jiān)管體制和機制。《2010年金融服務法》并沒有真正解決自“北巖銀行流動性危機”所暴露出的英國金融三方監(jiān)管機構信息溝通不暢、協(xié)調不靈以及由此引起的宏觀審慎監(jiān)管缺失、危機應對效率低下的監(jiān)管體制和機制問題。

針對上述問題，英國財政部于2010年7月發(fā)布了《金融監(jiān)管改革的新方法：判斷、焦點及穩(wěn)定性》的建議報告，旨在建立有效的宏、微觀審慎監(jiān)管體制和機制。根據(jù)該建議報告，改革后英國將形成由財政部和英格蘭銀行“兩架馬車”統(tǒng)領的“一行一會兩局”的審慎監(jiān)管體制和機制。英國的金融監(jiān)管模式吸收了“雙峰監(jiān)管”和“目標監(jiān)管”的先進理念，體現(xiàn)出與澳大利亞雙峰監(jiān)管模式合流之勢。這種金融監(jiān)管模式立足于宏觀審慎監(jiān)管，兼顧消費者保護、金融市場建設和金融危機管理，從而能較好地處理金融機構審慎監(jiān)管、金融系統(tǒng)穩(wěn)定、金融產品監(jiān)管及中央銀行相關職能之間的關系，有利于實現(xiàn)監(jiān)管目標。

從投資者保護到消費者保護的轉型

金融自由化的一個直接后果是金融產品和金融業(yè)務的創(chuàng)新不斷加快，這不僅提高了金融衍生產品的復雜性，加劇了金融市場上的信息不對稱性，而且使消費者難以理解、評估金融產品的構造、特征和風險，從而只能被動依賴于外部獨立評級機構提供的信用評級做出交易決策。針對金融消費者這種市場弱勢地位，后危機時代歐美各國金融監(jiān)管改革的另一個重點便是加強對金融消費者的保護，并從建立獨立金融消費者保護機構、加大金融產品信息披露義務、加大信用評級機構監(jiān)管力度、完善金融消費者救濟機制等方面實現(xiàn)了從投資者保護向消費者保護的轉型。

建立獨立的金融消費者機構。比如，為避免多頭監(jiān)管造成的監(jiān)管重疊、監(jiān)管競次、監(jiān)管真空等漏洞，加強對金融消費者權益保護監(jiān)管權的統(tǒng)一，各金融市場發(fā)達國家紛紛通過立法建立起統(tǒng)一的金融消費者保護機構即金融消費者保護局。

加大金融產品提供商的信息披露義務和責任。金融產品的多元性和復雜性，加劇了金融服務者和消費者之間的信息不對稱，因此，后危機時代，各國在傳統(tǒng)的金融服務者信息披露義務和責任的基礎上，進一步強化了金融服務者的產品說明和風險揭示義務和責任，即金融服務者在銷售金融商品時須向客戶充分說明推薦理由，揭示產品特性，提示產品風險等。

進一步完善和加強金融消費者的救濟機制。凡有權利必有救濟。為加強對金融消費者保護，各金融市場發(fā)達國家都進一步完善金融消費者救濟機制。比如，英國《改革金融市場》中提出多種金融消費者保護機制：一是進一步強化“金融申訴專員服務計劃”，以更快捷有效地解決金融消費者糾紛；二是進一步強化“金融服務賠償計劃”的事前融資制度，以保障金融消費者因金融機構破產而遭受的損失得到充分賠償；三是建立消費者代表訴訟制度，以便于金融消費者尋求司法救濟。

從分別立法到綜合立法的轉變

與金融混業(yè)經營和統(tǒng)合監(jiān)管的實踐相適應，自英國1986年《金融服務法》頒布之后，挪威、德國、瑞典、比利時、芬蘭、奧地利、匈牙利、愛爾蘭等歐洲國家，以及日本、韓國等亞洲國家都紛紛仿效英國相繼制定了統(tǒng)一調整各類金融投資業(yè)、金融投資商品和客戶的金融服務法。如日本2006年的《金融商品交易法》、韓國2007年的《關于金融投資及資本市場法》等。

綜合金融立法最顯著的特點有二：一是打破了傳統(tǒng)民商法上有價證券的概念，以金融投資商品統(tǒng)合股票、債券、期貨、期權及其各種金融衍生商品，并予以統(tǒng)一的法律調整；二是改變了傳統(tǒng)金融法律以“對象商品”或“金融機構”的概念形態(tài)或種類為基礎的商品類、機構類規(guī)制的做法，而代之以按照“經濟實質相同的金融功能”原則實行統(tǒng)一規(guī)制，即對金融投資業(yè)、金融投資商品、客戶按經濟實質進行功能分類，并對金融功能相同的對象適用同一的進入、健全性、營業(yè)行為規(guī)制。

（作者分別為貴州財經大學講師，貴州財經大學教授）

【注釋】

①李揚，胡濱：《金融危機背景下的全球金融監(jiān)管改革》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第58頁、第68頁。

②啜佳佳：“英國《2000金融服務與市場法》研究”，郭鋒編：《金融服務法評論》（第2卷），北京：法律出版社，2011年，第329頁。

責編/王坤娜