信息公開視域下國(guó)家秘密的界定

【摘要】政府信息公開是現(xiàn)代民主國(guó)家實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)、監(jiān)督政府和參與政治活動(dòng)不可或缺的法律制度。但是為了維護(hù)國(guó)家安全與利益，有時(shí)又必須把相關(guān)特定信息核定為國(guó)家秘密，以限制其公開。文章從四個(gè)方面對(duì)國(guó)家秘密進(jìn)行系統(tǒng)的論證和界定，以期達(dá)到既保護(hù)國(guó)家安全和利益的目的，又實(shí)現(xiàn)保障公民知情權(quán)和建設(shè)陽(yáng)光政府的雙重目的。

【關(guān)鍵詞】信息公開 國(guó)家秘密 界定

在法律允許的范圍內(nèi)，將涉及公民切身利益的問(wèn)題和社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題公開，不斷開放和完善公民表達(dá)意見的渠道、途徑和設(shè)施，這是保障公民主人翁地位的充分體現(xiàn)，也是建設(shè)現(xiàn)代信息社會(huì)的要求。然而，隨著世界政治的多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，涉及國(guó)家秘密的政府信息在任何國(guó)家都被確定為強(qiáng)制例外信息，保守國(guó)家秘密要求知悉秘密的人員限定在一定的范圍。由于我國(guó)的定密權(quán)、解密權(quán)等制度的不完善，因此，如何通過(guò)嚴(yán)格立法準(zhǔn)確界定國(guó)家秘密，成為事關(guān)公民知情權(quán)保障和建設(shè)陽(yáng)光政府的關(guān)鍵。

國(guó)家秘密的內(nèi)涵界定

秘密作為保護(hù)自己和團(tuán)體的一種方式，其根源于人的本性，是“個(gè)人抵御與日俱增的社會(huì)流動(dòng)性沖擊的保護(hù)手段”。作為家庭、社會(huì)延伸主體的國(guó)家，其秘密同樣源于人性。麥特卡夫教授指出：“家長(zhǎng)制、所有制、保護(hù)制—這些就是秘密最核心的元素，不論是來(lái)自人類的本性還是來(lái)自政府的特質(zhì)。所有政府都或多或少具有這樣的特性，這可以看作是政府機(jī)構(gòu)間內(nèi)在基因的組成部分。”因此，國(guó)家秘密具有家長(zhǎng)制、所有制和保護(hù)制等三個(gè)特征。政府作為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)特定利益的社會(huì)管理組織，具有保障公民權(quán)益的職能。國(guó)家的唯一目的就在于保障安全，亦即捍衛(wèi)合法自由的確定性，而保護(hù)就需要保有部分秘密。正如美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在13526號(hào)行政命令中所講到的：“我們的民主原則要求美國(guó)人民應(yīng)當(dāng)了解政府活動(dòng)，……然而，縱觀歷史，國(guó)防建設(shè)要求某些特定信息必須保密，以保護(hù)我們公民、民主制度、領(lǐng)土安全及外交關(guān)系。”在此意義上，公民的知情權(quán)不可能完全實(shí)現(xiàn)，以妥協(xié)部分知情權(quán)來(lái)?yè)Q取政府對(duì)公民的保護(hù)與國(guó)家安全。盡管國(guó)家秘密源于個(gè)人“私利”觀念，但終極目標(biāo)和落腳點(diǎn)卻是國(guó)家利益至上的“公共利益”觀念，維護(hù)的是國(guó)家安全與利益。

我國(guó)2010年修訂的《國(guó)家保密法》第二條對(duì)國(guó)家秘密的界定沿用的仍是以前保密法的規(guī)定：國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。從中可以看出，國(guó)家秘密具有依法性、時(shí)效性和限定性等特征。作為大陸法系代表之一的法國(guó)，將國(guó)家秘密限定為：“具有國(guó)防特征的情報(bào)、工藝程序、物品、文件資料、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)資料或縮片”；而作為英美法系國(guó)家代TDyGkwtKefSNeC1UfPZcP5lwn0m7TfTkF5R6axD3F1A=表的美國(guó)則將之界定為：“為了國(guó)家安全和利益需要特別定級(jí)保護(hù)并按照法規(guī)或行政命令的條款確定的、明確標(biāo)準(zhǔn)或明確表達(dá)的信息資料”。這些國(guó)家對(duì)界定國(guó)家秘密的相同點(diǎn)是國(guó)家秘密必須是與國(guó)家安全、國(guó)家利益密切相關(guān)。但在判斷某一事項(xiàng)是否屬于國(guó)家秘密時(shí)，是否涉及國(guó)家的安全和利益就成為判斷該事項(xiàng)是否屬于國(guó)家秘密的基本特性。我們?cè)趯?duì)國(guó)家秘密做出判斷時(shí)，應(yīng)從國(guó)家秘密所具有的利益性、法定性、時(shí)空性、等級(jí)性和標(biāo)志性等方面進(jìn)行綜合判斷。

各國(guó)對(duì)于國(guó)家安全與利益的界定不盡一致。對(duì)國(guó)家安全與利益的界定受到信息自由的政治考量與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的影響，但越來(lái)越多的國(guó)家都將國(guó)家安全與利益限定在國(guó)防、外交、軍事和重大的政治、經(jīng)濟(jì)等方面。例如，我國(guó)《保密法》第九條第一款規(guī)定：涉及國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當(dāng)確定為國(guó)家秘密。當(dāng)然對(duì)國(guó)家秘密的界定機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一，筆者建議只有全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)才有權(quán)進(jìn)行認(rèn)定。與此同時(shí)，對(duì)是否屬于“國(guó)家秘密”以及密級(jí)有爭(zhēng)議的情況下，應(yīng)通過(guò)法律程序，由人民法院來(lái)作出裁決。

國(guó)家秘密的外延界定

國(guó)家秘密的外延，又叫保密事項(xiàng)范圍，即國(guó)家秘密及其密級(jí)的具體范圍，也就是《保密法》第二條關(guān)于國(guó)家秘密的定義所確指的對(duì)象的總和。按照《保密法》第八條、第十條的規(guī)定，國(guó)家秘密分為基本范圍和具體范圍。前者的內(nèi)容是指：國(guó)家事務(wù)的重大決策中的秘密事項(xiàng)；國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)；外交和外事活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)以及對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)的事項(xiàng)；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)；科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)；維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)；其他經(jīng)國(guó)家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國(guó)家秘密事項(xiàng)。從總體上看，關(guān)于國(guó)家秘密的范圍涵蓋了政府職能的方方面面。因此，只要政府樂(lè)意，任何政府信息都可以堂而皇之地納入上述范圍而被界定為是國(guó)家秘密而拒絕公開。近年來(lái)，保密事項(xiàng)范圍的制定修訂成為各方高度關(guān)注的問(wèn)題。這是因?yàn)槟壳氨Ｃ芊▽?duì)“國(guó)家秘密”概念的界定存在模糊之處，有時(shí)只能憑借定密人自身的經(jīng)驗(yàn)和主觀感受來(lái)判定是否為國(guó)家秘密，影響了國(guó)家秘密的權(quán)威性。保密法沒有準(zhǔn)確界定影響國(guó)家安全和利益的程度，列舉中的“保密事項(xiàng)”秘密層級(jí)不詳。

國(guó)家秘密的外延是對(duì)保密法關(guān)于國(guó)家秘密基本范圍和密級(jí)規(guī)定的具體化。保密法第九、十條雖然規(guī)定了國(guó)家秘密的基本范圍和密級(jí)的劃分，但在實(shí)際定密工作中，依據(jù)這些原則性規(guī)定是無(wú)法準(zhǔn)確確定國(guó)家秘密的。為解決此問(wèn)題，保密法第十一條明確授權(quán)國(guó)家保密行政管理部門分別會(huì)同外交、公安、國(guó)家安全和其他中央有關(guān)機(jī)關(guān)，按行業(yè)、領(lǐng)域分別規(guī)定保密事項(xiàng)范圍，目的是給各有權(quán)定密的機(jī)關(guān)、單位提供確定、變更和解除國(guó)家秘密的具體標(biāo)準(zhǔn)和直接依據(jù)。

在實(shí)際問(wèn)題上卻容易出現(xiàn)定密主觀性問(wèn)題。其深層次原因在于國(guó)家秘密不易識(shí)別、國(guó)家利益不易取舍、個(gè)人理性不易化解和意識(shí)形態(tài)影響的不易把握等。克服定密的主觀性，需要以實(shí)質(zhì)國(guó)家秘密與形式國(guó)家秘密、主觀國(guó)家秘密與客觀國(guó)家秘密、抽象國(guó)家秘密與具體國(guó)家秘密的界分為基礎(chǔ)，站在嚴(yán)格規(guī)則與自由裁量相統(tǒng)一的立場(chǎng)上取舍國(guó)家利益，構(gòu)建具體制度以限制定密主體的恣意，并完善保密工作的指導(dǎo)原則和理念，逐步實(shí)現(xiàn)保密法治。應(yīng)建立科學(xué)的定密制度，合理界定國(guó)家秘密，以保證最大限度的信息公開。

保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，防止政府機(jī)關(guān)濫用核定國(guó)家秘密的權(quán)限，必須要求政府機(jī)關(guān)將國(guó)家秘密核定在必要的最小范圍內(nèi)。在國(guó)家秘密具體事項(xiàng)的界定上，應(yīng)遵循“公開為原則，保密為例外”的原則。印度最高法院也要求盡可能縮小保密范圍，宣稱信息自由同樣是服務(wù)于公共利益的一個(gè)重要方面。同時(shí)，為了保證陽(yáng)光型政府的建立和充分保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)國(guó)家秘密外延的規(guī)定，除應(yīng)延續(xù)我國(guó)現(xiàn)行的列舉式與概括式相結(jié)合的規(guī)定國(guó)家秘密的范圍外，還應(yīng)以列舉式的方法規(guī)定不是國(guó)家秘密的事項(xiàng)，如三公消費(fèi)、三重一大事項(xiàng)、重大工程項(xiàng)目開支、稅收狀況以及關(guān)系公民切身利益的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等事項(xiàng)。但在對(duì)政府信息公開事項(xiàng)的審查時(shí)，在某一政府信息已被有權(quán)機(jī)關(guān)確定為國(guó)家秘密的情形下，執(zhí)行該信息所派生的政府信息也屬國(guó)家秘密，屬于不應(yīng)公開事項(xiàng)。

因此，《保密法實(shí)施條例（征求意見稿）》擬對(duì)國(guó)家秘密事項(xiàng)作出九種類型的界定。根據(jù)《征求意見稿》，《保密法》所稱“泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”是指下列情形：危害國(guó)家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整、政權(quán)鞏固和防御能力；危害國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)安定；妨害國(guó)家外交外事活動(dòng)；削弱國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力；妨害國(guó)家重要保衛(wèi)對(duì)象和保衛(wèi)目標(biāo)的安全；妨害國(guó)家反恐怖、處理突發(fā)事件的手段、措施有效實(shí)施；妨害國(guó)家情報(bào)來(lái)源保護(hù)和情報(bào)活動(dòng)；妨害依法追查危害國(guó)家安全和其他重大刑事犯罪活動(dòng)；導(dǎo)致國(guó)家秘密保護(hù)措施可靠性降低或者失去效用。

國(guó)家秘密的法律保護(hù)

保守國(guó)家秘密，維護(hù)國(guó)家安全與利益，是任何一個(gè)國(guó)家與公民的法律義務(wù)。我國(guó)法律對(duì)國(guó)家秘密的保護(hù)，充分體現(xiàn)在事前預(yù)防、事中保護(hù)和事后懲罰三個(gè)方面。事前預(yù)防主要指對(duì)涉密資格人員與機(jī)構(gòu)的審查等。國(guó)家秘密的保障，應(yīng)在產(chǎn)生秘密的各個(gè)機(jī)關(guān)間嚴(yán)格限制可接近、知悉、使用這些信息的人員。由于保密意識(shí)方面的原因，即使在高校也存在著涉密載體使用頻繁、涉密場(chǎng)所分散等難以管理等方面的難題，而保守國(guó)家秘密的基本要求在于涉密資格審查。德國(guó)《涉密資格審查法》規(guī)定，聯(lián)邦憲法保護(hù)局負(fù)責(zé)調(diào)查和提供專門意見，主管涉密資格審查；事中保護(hù)，主要是對(duì)涉密載體、涉密信息系統(tǒng)等的管理規(guī)定。我國(guó)《保密法》第十七、二十一、二十二、二十三等條款明確規(guī)定了對(duì)保密載體等的管理規(guī)定；事后懲罰則是對(duì)違反國(guó)家保密法等法律法規(guī)規(guī)定的行為所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。日本和我國(guó)等國(guó)家都規(guī)定對(duì)違反國(guó)家秘密的行為應(yīng)處以一定的處罰。盡管有此較為周密的規(guī)定，但我國(guó)當(dāng)前保密工作仍然存在著定密難、定密范圍過(guò)寬等難題。

我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)國(guó)家秘密的保護(hù)主要體現(xiàn)在刑法和行政法上。我國(guó)憲法中關(guān)于公民的基本義務(wù)中包括保守國(guó)家秘密的規(guī)定，刑法涉及國(guó)家秘密的犯罪共有五個(gè)條文九個(gè)罪名，明確規(guī)定了泄露國(guó)家秘密的法律后果。另外，我國(guó)保密法和統(tǒng)計(jì)法等法律也明確規(guī)定了泄露國(guó)家秘密所應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任和行政責(zé)任。但遺憾的是，對(duì)國(guó)家秘密的保護(hù)，我國(guó)民事法律明顯缺位，沒有關(guān)于經(jīng)濟(jì)處罰和民事責(zé)任的相應(yīng)規(guī)定。

（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

責(zé)編/邊文鋒