黃風：美國在中國的逃犯不少于中國在美國的逃犯

2013年9月27日至28日，中美執法合作聯合聯絡小組（JLG）反腐敗工作組第八次會議召開。隨后，中央紀委副書記、監察部部長黃樹賢在京會見了前來參加此次會議的美方代表團。

黃樹賢指出，自2005年以來，兩國在JLG框架下的反腐敗合作取得了積極進展和成效，這一合作機制的建立健全，為兩國反腐敗職能部門開展經驗交流、信息溝通和個案合作提供了一個有效、穩定的渠道，成為中美執法合作的亮點。

JLG1998年5月成立。2000年6月，《中美司法協助協定》簽訂。在隨后的6年中，中美兩國在刑事司法協助和合作領域的合作迅速推進，建立起比較密切的協作關系，在相互協助調查取證、追繳被非法轉移的犯罪所得、相互通報有關犯罪情報和對逃犯的監控及緝捕等方面成果頗多。

但是在中美刑事司法合作領域也存在著一些法律上的困難和障礙，影響著兩國在打擊犯罪、實現公正司法方面共同利益的實現。其中最大的法律障礙之一是兩國尚未締結雙邊引渡條約。

為了盡量彌補這一缺憾，中美兩國主管部門努力探索一些替代措施，以解決逃犯遣返問題。例如，采用遣返非法移民的方式將逃犯遞解出境，或采用異地追訴的方式，以觸犯美國法律（如洗錢、欺詐、違反移民法罪行等）的罪名在當地對逃犯提起刑事訴訟等等。開平案的主要犯罪人余振東就是通過這樣的替代措施被遣返回國的。但是替代措施仍不足以使中美雙方執法合作的通道暢通無阻。

全局來看，中美之間開展執法合作成效如何，發展趨勢又會怎樣？本刊記者就上述問題專訪了北京師范大學刑事法律科學研究院國際刑法研究所所長、教授、博士生導師黃風。

黃風曾任司法部司法協助外事司正司級巡視員，高級顧問，參加過40余項我國與外國雙邊司法協助條約、引渡條約、被判刑人移管條約和多邊國際公約的談判及有關文本的準備工作。2007年8月他作為中國專家組的特邀顧問，曾赴美參加中美執法合作聯合聯絡小組專家組會議。

司法協助和執法合作

《瞭望東方周刊》：JLG的成員組成以及工作機制是怎樣的？

黃風：JLG各方都會指定一個首席聯絡員，負責聯合執法方面的協調工作。聯絡員在中方是外交部條約法律司司長，美方有兩名首席聯絡員，一名由美國國務院指定，另一名由美國司法部指定。

執法合作涉及面廣。從中方來講，涉及最高法院、最高檢察院、公安部、司法部、海關、監察部、外交部。美方主要涉及司法部，包括隸屬于司法部的FBI，另外還有國土安全部、禁毒署，煙酒火器爆炸物管理局，首席聯絡員就是協調這幾家執法機關進行對口合作、商談等。

這個機制每年都應該有一次專家組會議，還有一些分小組會議，比如司法協助小組。還有就是知識產權方面的會議，由最高法牽頭，反腐敗方面則是監察部牽頭。一般在JLG開會時這些分小組也開會，有時候分小組自己也可就重要問題組織開會。比如監察部，在反腐敗問題上也和美國的司法部等一些執法機關有比較密切的聯系，可以直接針對一些案件磋商。

成員不是固定的，由各單位自己指定。分小組的單位成員是相對固定的。

《瞭望東方周刊》：JLG對中美之間的刑事司法合作起到了什么作用？

黃風：這是一個協調機制，其主要作用是協調、溝通和磋商。

現在中美之間比較重要的合作是刑事司法協助，即根據兩國政府簽訂的刑事司法協助協定開展的合作，這個協定有著明確的程序性和條件性規定，完全針對具體的案件來運作。

另一個就是中美之間的執法合作，主要是公安部和FBI之間的合作，更為日常。

上述兩種合作比較持續、穩定、具體，比如中美分別在各自使館里派駐了警務聯絡官，職責就是針對具體案件開展聯系和磋商。

執法合作主要涉及的領域包括反恐、反洗錢、知識產權保護、網絡犯罪、走私、販毒、反腐敗等。這幾年涉及案件較多、關注度較高的是反腐敗和知識產權保護。

合作內容方面，第一部分是針對人，一方的犯罪嫌疑人逃到另一方，我們叫追逃，把外逃罪犯遣返。

第二部分是針對物，把非法轉移到對方境內的財物凍結、扣押，然后返還。

第三部分是調查取證，例如，在余振東案件中，無論是在美國對他提起刑事訴訟還是中國對他進行審判，都需要雙方調查取證的合作。中國需要美國提供其轉移資金、偽造身份取得移民身份的證據材料；美國需要中國提供相關材料，尤其是他從開平支行竊取資金的罪證。

中美之間聯合執法的成果是有的，但是很難說成果是JLG取得的，大部分都是在兩國直接的司法協助和執法合作進程中取得的。

追逃效果較差，追贓有一定成效

《瞭望東方周刊》：合作成果如何？

黃風：看兩國合作效果，要從三方面評價。

首先是追逃，這是三大部分里相對效果差的一部分，現在中國重大案件逃犯在美國的比較多，美國是中國一些經濟犯罪分子、腐敗犯罪分子非常看重的一個外逃目的地，中美開展執法合作這么多年，至今美國都沒有向中國引渡過一名逃犯。有一些遣返，是通過替代措施實現的。

因為中美到現在沒有締結雙邊引渡條約，所以導致追逃效果差。

第二部分，追贓，這一部分近幾年取得了一些成果，美國幫我們凍結扣押了幾個逃犯轉移到美國的所有資產，余振東在舊金山兩家美國銀行存的355萬美元，全額返還給中國。但是追贓有時候比追逃還困難。

第三部分，調查取證，中美兩國在合作方面比較暢通，而且成果也較多。特別是反恐、打擊腐敗犯罪、知識產權犯罪、網絡犯罪等方面，兩國通過調查取證為雙方的刑事訴訟提供協助，基本上形成了一種常態化的合作關系。

《瞭望東方周刊》：“追贓比追逃還困難”，怎么解釋？

黃風：實際的資產轉移并不像電視劇里演的那樣拎個密碼箱出國，現在都是通過地下錢莊等洗錢手段轉移資產的。洗錢最簡單的做法就是從一個銀行提現再秘密存入其他銀行，只要提現，資金轉移鏈條就斷了。

從中國向外轉移資產最普遍的做法就是洗錢，把資產去向和相關上游犯罪（貪污賄賂犯罪）的事實都掩蓋了。要對資產采取措施，就要證明是非法所得，而洗錢造成了調查取證的困難。

每個國家對財產權的保護都非常嚴格，對財產的凍結、扣押必須嚴格遵守法律規定。如果我們不能提供足夠的證據材料，對方就不會合作。我國刑事沒收制度與許多國家的法律制度不太一樣，這也使一些國家不接受我國的司法裁決。此外，每個國家談到經濟利益都會比較謹慎。

締結引渡條約主要障礙是美國國會

《瞭望東方周刊》：美國現在已經和100多個國家締結了雙邊引渡條約，卻沒有和中國締結引渡條約。這里面的主要障礙是什么？

黃風：主要障礙來自于美國國會，美國國會有一種成見，對中國刑事法制不信任。國會的一些人受以往的輿論和政治偏見的影響，對中國法制和人權保護制度缺乏了解。

JLG開專家會議時美國國會人員不參加，在這個問題上，美國政府的官員也都無能為力。從中國方面講，就需要我們更多地宣傳自己法制的進步和人權保護方面的進步，以消除成見。

這幾年我們的執法機關摸索出了一套替代措施，有很多成功的例子。比如賴昌星案使用的移民法遣返方式，針對鄧心志、李東哲等人的勸返方式，以及針對余振東和“二許”的異地追訴方式。

《瞭望東方周刊》：替代措施有哪些局限性？

黃風：替代措施完全是由對方根據自己的國內法自由裁量。替代措施中用得最多的是移民法遣返，即把罪犯作為非法移民遣返。但被遣返者會打著保護人權的名義提出異議，美國移民法庭特別重視人權保護問題。

另外，遣返非法移民和引渡不一樣，引渡是把逃犯送到對其進行刑事追訴的國家，移民法的遣返只要驅逐出境就完成任務了，而且美國的移民法允許被驅逐出境的人選擇出境后前往的地點，如果這個人不配合，就不能實現對他的刑事追訴。

中國方面實際上沒有問題，因為中國的引渡法規定在沒有條約的情況下，只要是遵循相關原則就可以引渡，但是美國方面要引渡必須依據條約。

現在和美國締結引渡條約的主要障礙就在美國國會。其實，美國政府也感覺到有加強追逃方面合作的需要，他們也想締結中美雙邊引渡條約---美國在中國的逃犯，數量上并不少于中國在美國的逃犯。

“旁門左道”給合作帶來陰影

《瞭望東方周刊》：你在2007年8月曾作為中國專家組的特邀顧問赴美參加JLG專家組會議，就你觀察，這些年來，美國方面向中國尋求執法合作的需求是否有增加趨勢？

黃風：現在中美合作是互有需要。司法部主管中美刑事司法協助和公安部主管執法合作的工作人員都有統計，近年來，美國提出的司法協助請求和執法合作請求，在數量上都超過了中方提出的請求。所以中美合作是對兩國發展都有利，符合兩國利益。

開會只是推動，要真正取得成果，還得建立一種常態化、法制化的聯系途徑和合作程序。

中美之間司法協助和執法合作，一開始是美國比較強調采用法律規定的程序和規則來進行，現在中國更強調這一點，因為有些事實已經給雙方合作蒙上了陰影。

《瞭望東方周刊》：“陰影”指的是？

黃風：比如為了引渡中國公民，美國經常會采取誘捕的方式，設一個圈套，把中國公民引誘到外國某處將其拘捕，再從這個國家引渡到美國。這幾年發生了類似案件。

美國制造這種引渡陷阱，受到損害的將是中國的國家主權、中國公民的基本自由權和中美兩國司法合作的發展前景。

從某種意義來講，這種做法是對中國一些禁止性法律規定的規避，如果把這種做法常態化，也不利于兩國建立一種穩定的引渡合作關系。

美國經常通過誘捕，甚至通過綁架、在境外擊斃的方式緝捕犯罪分子，這些方式都是違反國際法和有關國家的國內法的，對國際刑事合作會造成很重大的影響。

國際間的執法合作如果不能實現常態化和法制化，老是靠一些旁門左道，對于兩國建立互相信任的合作關系會產生不良影響。

《瞭望東方周刊》：中美之間的執法合作與其他國家相比，效果是最顯著的嗎？未來中美執法合作會突破法律上的障礙嗎？

黃風：刑事合作的三個領域，在追逃問題上中美之間合作較差，而后兩個領域合作比較密切。從某種意義上講，不亞于美國與其盟國的刑事合作關系。

我國和36個國家締結了雙邊引渡條約，其中主要是我們周邊的國家。這幾年我們也和歐盟的一些國家以及西方發達國家，如法國、意大利、西班牙、葡萄牙和澳大利亞，締結了引渡條約。

在國際執法合作方面，中方努力實現常態化和法制化，現在的辦案效率和數量都有很大提高。

中美之間執法合作要想取得根本性的進步，我個人覺得還需要在引渡問題上實現突破。