對話徐匡迪：如何解決人的城鎮化

自高層正式提出以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化，到如今社會各界對于新一輪城鎮化的目標正逐漸形成共識。然而，對于其具體的路徑選擇，從各級政府到民間仍存多重辯論。一個高瞻遠矚、統籌兼顧的頂層設計，如何將城鎮化視為一項系統工程，著眼于整體性、協調性，進行統籌思考和長遠規劃，已成為推進新型城鎮化的當務之急。

自2011年起，中國工程院與清華大學組織了20多位院士、100多名專家，對中國城鎮化的若干重大問題進行了考察、調研。

日前，中國工程院“中國特色城鎮化道路發展戰略”重大咨詢項目與中國科學院相關課題組向國務院總理李克強進行了匯報，并進行了座談。

面對中國龐大的農村人口以及禁錮數十年的戶籍制度，中國到底如何實現人的城鎮化？

該重大咨詢項目負責人，全國政協原副主席、中國工程院主席團名譽主席、中國工程院原院長徐匡迪院士接受了《瞭望東方周刊》的專訪。

徐匡迪強調，城鎮化不是“造城運動”，也不是征地、造房子，而是一種勞動力從第一產業到第二、第三產業轉移的過程，是農民從農業社會生活轉向城市社會生活的過程，是勞動方式與就業方式、生活方式的轉變。

他認為，在城鎮化過程中，必須以第二、第三產業的發展為支撐。

真正城鎮化37%

《瞭望東方周刊》：目前對于中國城鎮化的一些基本問題， 比如城鎮化率等有很大爭議，您如何看待這個數字？

徐匡迪：據統計，截至2012年底，中國的城鎮化率達到52.57%，城鎮人口約7.2億，已經稍微超過世界平均值。不過，如果扣除“半城鎮化”的這部分農村勞動力，大概只有37%，真正要把農村年輕一代從農業轉到第二、第三產業，還是要發展產業經濟，提供足夠的就業機會。

現在有一個可喜的現象。我們調查中發現，10年前大概60%的農民工流向珠三角、長三角、京津冀地區。從2002年開始，流向這些地區的農民工逐年減少，如今到省外打工的農民工不到50%，大部分都在省內流動、就近打工。這樣有利于社會的穩定與經濟的持續發展。

但是，也有新的問題。我們課題組調查了幾萬個農民工，發現90后的新生代從小讀書上學，95%的人從沒參加過農業勞動。無論是他們自己，還是他們的父母，都沒有回到農村務農的意愿，這就為今后人的城鎮化增大了難度。

調查發現，90后的新一代農民工，其中不到5%想回農村，原因是農村家里房子大，城市居住條件太差，另外有些人家里是農機專業戶；80后一代的農民工，想回家的也不到10%；70后出生的一代，幾乎70%都是要回去的。他們到城市來打工，主要是為了建造家里的房子，為女兒攢筆錢做嫁妝，準備給兒子娶媳婦，這些事情做完了，就踏實地回農村去了。這是不同年齡帶來的不同取向，不同的年齡段、不同的地域、不同的人，他們的意愿不完全相同，所以人的城鎮化在中國是一個很復雜的問題，必須區別對待，根據具體的情況進行研究，不能搞“一刀切”。

現在中央已經提得非常明確了，為什么對城鎮化還有這么多爭論？就是有的人把城鎮化看得過于簡單。

只把樓房建起來不行，必須把產業的基礎做扎實，要有可持續的產業群為支撐。另外，科技、產業都要不斷創新，使產業可持續發展，不然舊的產業也會被新產業所淘汰。

《瞭望東方周刊》：怎么理解人的城鎮化？

徐匡迪：從1993年到2013年，是中國的快速城鎮化時期，城鎮化率每年約增加1.5%，年均有近2000萬人從農村轉移到城市。但他們不是城市的居民，被稱為“農民工”。我們認為，這只能叫“半城鎮化”。他們和城鎮居民一樣從事工業、服務業勞動，生活條件卻遠沒有達到城市居民的基本生活要求與社會保障。

在2010年的統計數據中，增加的2.6億城鎮人口里面，大概有1.6億屬“半城鎮化”。我們課題組這次調研的目的就是要解決實現人的城鎮化。光是城市擴大面積，如果沒有使所有人享受均等的社會保障與福利，就不是人的城鎮化。人的城鎮化是新型城鎮化的核心。

人的城鎮化和人的素質有關。如果農村孩子考上了大學，一般就可以在城鎮找到一份較為穩定的工作，有固定的收入，可以租住房屋，有失業、醫療、養老等社會保險，這部分人自然就實現了人的城鎮化。

讀過高中，或者讀過職業專科學校的一些人，經過培訓之后，可以通過資職認證，拿到相關執照從事技師、技工工作，也可以在城鎮、企業穩定工作、生活。

在人的城鎮化過程中，要因地制宜。所以我們課題組關注的不是立刻給人一個城鎮戶口，不同的人要按照不同的地區、城市大小區別對待。

課題組討論時，很多專家建議，特大城市一般勞動力要適當控制，主要讓有專業技能的人進來。北京、上海、廣州，這些特大城市要控制人口數量，一般應該要有本科學歷；省會城市、地級市和中等城市，至少要有大專學歷；在縣城就業，可以是中學畢業，或者有專科證書。

人的城鎮化有多方面的含義，還可以是給人創造第二、第三產業，甚至現代化農業的工作條件。所以，人的城鎮化不只是指人的福利和社會保障，更重要的是給人的就業機會，相當于城鎮居民的就業機會。

超大城市和中小城鎮齊頭并進

《瞭望東方周刊》：要走中國特色的新型城鎮化道路，何為中國特色？新在何處？

徐匡迪：新在三個地方。首先必須做到城鄉統籌。只想把農村變成城市不行，還要考慮到農民的生產、生活習慣，以及糧食安全等，這都要統一考慮。

第二，新型城鎮化是就地就近發展當地經濟。不能把農民都趕到城里去，造成鄉村空心化、鄉鎮蕭條。曾經有一段時間，有些原來非常發達的小市鎮，由于農民都到外出打工，致使當地逐漸蕭條。

第三，必須要有適合當地特點的產業進行支撐。比如山東盛產蘋果，蘋果要放在冷庫里面，如果賣不出去就發愁。其實，就應該在當地發展蘋果加工產業鏈，比如生產蘋果醬、蘋果醋，這樣就提高了蘋果的附加值和儲存條件。

中國的特點和外國不一樣。中國的農用土地很分散，只有東北的三江平原可以發展機械化大農業，河北省的中、南部，以及河南的部分地區可以進行大規模機械化。山東、江西這樣的農業大省也有很多山區，以四川為代表的西南地區農田都在山間的小壩子中，不能搞大農業。

所以，中國特色是什么呢？是中國城鎮化的人口永遠不可能像西方國家那樣超過80%，甚至75%都不行，我們現在提出來到2030年就是65%。

當然城鎮化是不可逆轉的，但也不是以“長官意志”來推動的，必須是妥善、穩步、有區別的推進。

中國城鎮化戰略的實質還是勞動力的轉移，還是從低附加值的勞動向高附加值勞動的轉移，從農業生產到工業生產和服務業去轉移。這里就有人的素質問題、就有教育的問題，也有經濟發展客觀規律的問題。

《瞭望東方周刊》：說到人的城鎮化和轉移，現在北上廣這樣的大城市似乎已經人滿為患了。

徐匡迪：城鎮化包括兩方面，一方面，大型企業和規模化生產肯定不能在小城鎮進行，一定是靠近中心城市。比如富士康組裝電子產品，一個工廠就有幾萬名工人，要保證水、電、較好的居住條件，以及充足的生活后勤服務，鄉鎮肯定不能提供，只能選擇深圳、鄭州這樣的大城市。

另一方面，多數農民進入小城鎮，這種就近就地的城鎮化，無論對生態的影響，還是對農田的占用，都是最少的。而且文化相通，語言相近，生活習慣也一樣，避免了不同人群之間生活上的矛盾。

現在中國特色的新型城鎮化，既包括一般中小規模城鎮的發展，也包括大城市。大城市是結構調整。不過，縣和鎮人口增加的比例會大大增加。如果工業化、信息化、城鎮化和農業現代化融合發展，中小城鎮的發展就大有機會。

按現在城鎮化建設來講，中小城鎮和大城市是齊頭并進。而且他們吸納的人數基本上是相同的。以后，中小城鎮在吸納農村勞動力方面，可能會超過大城市。因為農業現代化大發展，要衍生下游產業，形成一條農業產品產業鏈，比如種植小麥，收益不高，國家還要補貼，如果做成面粉，價格就會高一點。如果做成方便面等食品，經濟效益就會大幅度提高。

所以，農業現代化除了增大規模、加大機械化以外，還要延長農產品產業鏈。這個過程就要吸納很多勞動力。再比如種茶葉，除了春季采摘嫩茶，還可以把茶樹上的老茶葉進行深加工，提取茶葉里面的茶多酚等物質做西藥，以及抗氧化、抗衰老的化妝品。

農民必須宅基地確權入股

《瞭望東方周刊》：說到人的城鎮化，農民的利益，比如土地問題是繞不開的，如何解決這些問題？

徐匡迪：應該講中國農村的土地制度、農民以家庭聯產承包為主的統分結合的土地制度，保障了我們經歷了2008年金融海嘯。中國在亞洲金融危機的時候，幾千萬農民工回鄉照樣可以生活，因為他有一個土地托底機制。這個基本政策是不會變的。

但是，如果始終是一家一戶的小農經營，農民不可能致富，農業的水平也不可能提高，農業的科技服務也永遠跟不上。所以，要先在一些地方積極試點。不是把農民土地征收過來，而是把農民的土地作為權益入股，組建新型的農業經濟合作體。這個合作體不是過去強制的合作社，而是農民以土地入股經營看得見的養魚、培植苗木，或者像河南某個糧食主產地，在縣、鎮開辦食品加工廠，當地農村勞動力不夠用，還要從外面招工，除了肉制口還做水餃，這些都是種糧養豬的衍生產業。

我認為，中國未來農業現代化的方向是以科技為支撐，保證優異的糧種，以及病蟲害的防治，這方面需要國家出錢支持。在國家的科技支撐條件下，保證農民的基本權益不變，但是享受權益的方式發生了變化。

現在在山東、河南試點建設農村新社區，讓農民住進樓房。地方政府的主要初衷是讓農民享受城市居民一樣的現代生活條件。比如用抽水馬桶，用自來水。農村一家一戶分散居住的時候，不可能進行下水道、自來水管等相關的生活基礎設施建設。

不過，很重要的一條是要進行宅基地的確權。原來每戶有多少宅基地，要確保他的權益不變。把農民原來有形的宅基地變成他的股權，放在整個大的經營體里面。

我們下去調查的時候反復強調，關鍵是要保證農民的權益，農民宅基地一定要確權，確認并保障農民的權益。

那么這里就有一個問題，鄉鎮干部說給村民蓋樓房需要很多錢，這些錢怎么辦，只能以后農民慢慢還，從股權里面慢慢扣。當然這里還有另外一種，像河南新鄉，縣里搞了一個開發區，吸引很多企業來投資，當地政府在征收農民土地后，不是一次性償還，農民搬到新家以后，專門成立一個開發區公司。在這里經營的工業企業，每年都要向開發區公司交土地租用費，除了物業管理的花費，剩下的就是農民可以分紅的。這些都是今后我們在城鎮化過程中需要注意的問題。

《瞭望東方周刊》：很多人覺得，農民上樓這些問題改變了幾千年的生活習慣、破壞了鄉村的社會結構，造成很多負面影響？

徐匡迪：這個確實是有問題，關鍵是農民不能再種地了，如果是再用水牛、手扶拖拉機自己犁地，農具都沒地方放了，過去農村家里專門有一間屋放農具。這個確實是要注意，當地政府不能夠違背農民的意愿，也不能夠違背群眾的想法，主觀主義去做。

當然，不排除有少數人想搞政績工程，但是多數人的愿望還是好的，希望農民能夠過上城市居民一樣的生活，保證他們的基礎設施。但是要考慮到，讓他們過城市生活的前提條件是必須讓人們有城市的就業方式、城市的收入，不能讓他們住上樓房，還讓去種地。

《瞭望東方周刊》：除了土地，如何解決戶籍問題？包括農村的醫療、教育、就業、社會保障體系？

徐匡迪：戶籍制度改革要區別對待。現在總的趨勢是，縣以下的鄉鎮，如果農民有意愿在城鎮買房落戶，就可以給他城鎮戶口。

中等以上城市，要看他的就業能力，不能讓他變成無業游民，要有穩定的工作，以維持社會的穩定。所以要區別對待，對大城市的要求要更高一些，必須要有專業知識。

就像外國人要去美國辦簽證的時候，拒絕的理由可能就會說你有移民打工的傾向，如果是擁有高學歷，他就很歡迎你去。中國的大城市也得這樣，不然的話城市里就像巴西一樣，城市無業游民太多，不利于社會穩定。在戶籍制度方面，一定要有區別地逐步放開。

農民的生活問題還是要靠發展生產。

我覺得山東省還是一個比較好的例子。原來我在教育系統工作，曾任上海市教衛辦公室副主任，當時是李鐵映擔任國家教育委員會主任，處于“普九”重要時期。有次到山東沂蒙山區去開現場會，沂蒙山區最好的房子就是小學和中學，都是用石頭砌的，其他住房還都是土坯房子。孔夫子的這個傳統還是比較好的，他們尊師重教。另外他們也認為，孩子受教育是一生的事情，會受用一輩子。

對于農村的醫療保障，現在有“新農合”，這需要一個過程，現在的問題是醫療費用太高，最近開始在揭露。醫療費用高是因為醫療系統有腐敗，藥廠給醫生回扣，藥價貴了，患者的負擔就重了。

世界級城市不是隨便建的

《瞭望東方周刊》：前些時間，曾提出再建十個區域性城市群，也有報道說現在144個地級市規劃建200余個新城新區，還有國際化大都市規劃頻現，還要蓋世界第一高樓。在新型城鎮化時期，如何看待這些現象？

徐匡迪：這是一種膚淺的誤解，世界級城市不是隨便建造的。

首先，這個城市的產業必須融入全球化，成為世界經濟的一個結點，世界性城市不是靠基本建設建起來的；第二，一個城市的人口規劃必須要和城市產業發展相適應，要有提供足夠多的就業崗位的產業，以維持市民的正常生活。

關于城鎮化的問題，實際上前段時間有個誤解。現在全國來講剛超過50%，東部地區的京津唐、長三角、珠三角基本上都完成了城鎮化。但是現在中部地區誤解為：因為城鎮化率高，所以經濟發達，這是錯誤的認識。首先是經濟發達了，才能城鎮化率高，不能本末倒置。

有些地方在執行中央決策時，出現了偏差，這是中國的一種常態。因為國家是從全國的高度、從長遠的發展歷史階段來看，從整個國家利益來看。地方上，只是從他局部的利益，甚至任期以內自己的利益來看。這確實是有矛盾的。

所以我想，只有通過黨的群眾路線教育，通過宣傳，讓大家都認識到城鎮化到底是怎么一回事，讓人民群眾來監督。地方政府再打著城鎮化的旗號把農民趕上樓，就行不通了。

城鎮化確實是拉動內需的一個很重要的環節。因為城鎮化的居民消費主要從市場上獲得，而農村主要是自給經濟，所以城市化的社會和農業化的社會消費水平有很大的差別。

從統計數據來看，全國大中小城市一起算進來，城市居民消費大概是農村的2.5至3倍。如果只是北上廣大城市，要在十倍以上。中國要發展，城鎮化是很重要的。但是，城鎮化不是人為造成的，是市場規律造成的。要想提高城鎮化的比例，必須要有城市里面的就業條件，有好的生產消費條件，才能做到真正的城鎮化。

所以，我們反復說城鎮化不是人為造成的，反復說城鎮化是人的城鎮化，城鎮化不是造城運動，更不是造新城運動。現在，很多城市的領導把精力放在造新城上，對舊城的改造漠不關心，其中一個原因還在于棚戶區的改造成本很大。

《瞭望東方周刊》：現在也有質疑，認為現在存在著土地城鎮化快于人口城鎮化、城鎮化是房地產的城鎮化，也就是在建設中為了快速拉動經濟，把城鎮化變相為拓展土地財政，您怎么看？

徐匡迪：這和我們的財稅制度有關。現在地方政府差不多一半靠土地財政過日子。因為工業的增值稅75%給中央，營業稅給中央50%，只有個人所得稅完全歸地方，但是大型國有企業所得稅都歸中央，所以這是分稅制度的問題。當時分稅制推廣的時候，土地財政還沒有實行，現在要進行深入的研究。

新型城鎮化任重道遠

《瞭望東方周刊》：最后我們回過頭，總結一下未來的城鎮化建設中，我們應該注意哪些特別突出的問題？

徐匡迪：首先，要清楚地認識到，“半城鎮化”人口大量存在，城鎮化質量并不高。城鎮人口中高達三分之一的農村流入人口無法享受城鎮戶籍待遇；大量新生代農民工不可能返回鄉村，城鎮內部存在反差巨大的二元結構。

其次，資源環境約束瓶頸突出，“生態環境危機”空前嚴峻。快速城鎮化造成土地、水資源和能源的高速消耗，區域性復合型大氣污染事件頻發，并達到歷史最嚴重水平。

第三，區域發展不平衡，城鄉發展差距顯著。中西部地區城鎮化發展滯后，城鄉差距不斷擴大，城鎮化發展嚴重忽視縣域、鄉村發展和對農業現代化的服務帶動。

再次，資源、資本、人才和科技等過度向大城市集中，縣和村鎮發展嚴重受阻。特大城市“巨型化”發展，無序蔓延；中小城市和小城鎮發展受到種種限制。

第五，城鎮公用設施建設嚴重滯后，交通擁堵、安全隱患等“城市病”凸顯。基礎設施和公共服務設施建設欠賬嚴重，大城市交通嚴重惡化，缺乏整體應對措施，城鎮運行安全隱患日益突出。

第六，歷史文化和自然遺產破壞極為嚴重，動搖中華優秀傳統文化的根基。犧牲自然和文化資源追逐經濟利益；文化審美和價值觀扭曲，現代城市文化亟待建立；文化破壞從城市向鄉村地區蔓延，僅存的鄉土文化遺存岌岌可危。

第七，城市公共管理水平低下，應對群體性突發事件的能力明顯不足。一些地方只顧追求企業和房地產發展等經濟利益，忽視群眾利益；城鎮管理水平低下，數字化、精細化、智能化水平不高；科學決策缺失，應對群體性突發事件的能力明顯不足。

最后，地方政府推進城鎮化發展的觀念存在嚴重偏差。一味追求城鎮化速度，人為地“推進”城鎮化；急功近利，熱衷于“造城運動”；推動城鎮化發展的路徑單一，盲目攀比，脫離實際。

中國城鎮化是和經濟增長連在一起的，現在我們7.5%的經濟增長，大概每年城鎮化能提高0.5%至0.6%。以后我們速度會再放慢，如果到了2020年以后，是6%到7%的經濟發展速度的話，城鎮化速度就會減到0.4%～0.5%。因為GDP增加一個百分點，大概提供120萬個就業崗位，沒有足夠的就業崗位，就不能實現城鎮化。

提出所謂多長時間實現城鎮化，我認為這是對經濟學很不了解的結果。