建城的錢從哪里來

城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，但是，不同國家國情的差異，導(dǎo)致了紛繁多變的復(fù)雜情況。從國外大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，其資金來源呈現(xiàn)多樣化的現(xiàn)實(shí)。

紐約公交：近一半的資金來自州政府和市政府

總體而言，國外大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要源自政府的財(cái)政支出。以紐約市公共交通為例，負(fù)責(zé)紐約市公共交通的大都會(huì)捷運(yùn)局（MTA）每年都要公布一個(gè)財(cái)政年度報(bào)告，在報(bào)告中可以看出本年度的資金來源。

據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，紐約市每年公交車和地鐵、鐵路的營運(yùn)收入來自幾個(gè)方面：乘客的票價(jià)大約占50%；地方政府補(bǔ)貼占24%；紐約州政府補(bǔ)貼占23%；聯(lián)邦政府補(bǔ)貼占2%，其他來源占1%。

從紐約公交的資金來源結(jié)構(gòu)看，聯(lián)邦政府的投資比重相當(dāng)?shù)停话氲馁Y金來自州政府和市政府，其中州政府與市政府的比重大體相當(dāng)，而另一半主要來自向使用者收費(fèi)所得。

面對日益增長的公共交通需求，政府財(cái)政無法滿足不斷擴(kuò)大的建設(shè)資金預(yù)算，建設(shè)資金出現(xiàn)很大的缺口。為了解決公交運(yùn)營資金短缺，美國民航局通過了港口管理局的請求，對于每位登機(jī)旅客征收3美元的“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”，該項(xiàng)收入專門用于曼哈頓與拉瓜地機(jī)場、肯尼迪機(jī)場之間的鐵路修建。從1993年4月開始，紐約州政府加收燃料稅，用于公交補(bǔ)貼。

從有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，美國聯(lián)邦政府的投資占其對所有基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的30%還不到，這表明，地方政府，尤其是城市政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資在政府部門中擁有絕對的主導(dǎo)地位 。

紐約市用于各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于稅收收入，包括財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅、所得稅，其中財(cái)產(chǎn)稅歸地方政府支配，銷售稅由州政府掌握，所得稅則交由聯(lián)邦政府，其中的一部分要返還給州政府，此外還征收汽車消費(fèi)稅用于補(bǔ)貼公路的建設(shè)。

在正常的稅收之外，還開設(shè)了專項(xiàng)建設(shè)的稅收，原則是“誰受益誰出錢”。比如，紐約市某一社區(qū)要修建一條人行道，政府無法提供足夠的預(yù)算資金支持，考慮到該人行道建成以后，主要的受益人是該社區(qū)中的居民，按照受益原則，政府要求社區(qū)居民承擔(dān)一份建設(shè)資金。在征求居民意見的基礎(chǔ)上，政府制定相應(yīng)的稅收方案，經(jīng)議會(huì)討論通過后，由政府向社區(qū)居民征收，因而籌集到了足夠的資金建造這一人行道，解決了該社區(qū)居民的出行問題。

巴黎基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源除了稅收、國家撥款和發(fā)行長期債券之外，還包括企業(yè)投資、銀行貸款、私人機(jī)構(gòu)投資，以及保險(xiǎn)公司、老年保險(xiǎn)等基金投資等。

在日本，中央一級的國有企業(yè)如日本鐵道建設(shè)公團(tuán)、新東京國際機(jī)場公團(tuán)、日本道路公團(tuán)、首都高速公路公團(tuán)參與投資、建設(shè)和擁有東京相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。這些企業(yè)主要承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)職能。

完全私有化的方式目前并不多

從國外大城市的改革實(shí)踐看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人投資相當(dāng)普遍，形式也多樣。

比如，專門談判投入法。指私人只提供資金而不參與具體操作，具體實(shí)施仍由傳統(tǒng)的公共部門進(jìn)行，公私雙方只對未來的收益分配進(jìn)行談判并加以確定。

公私合作分為松散型和緊密型。松散型的合作即公私雙方建立一個(gè)組織，可以全部參與，也可以部分參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種方法的靈活性較大，適用性較廣。與公私合作相比，公私合資形式下公共部門的風(fēng)險(xiǎn)更大，且項(xiàng)目一旦失敗，雙方都將造成巨大的利益損失，所以很少有政府愿意以這種方式與私人合資。

應(yīng)用最廣泛的私人投資方式是承包，如某些建設(shè)項(xiàng)目和公路養(yǎng)護(hù)。比承包更有內(nèi)容的是授予特許權(quán)的方式，其中最常見的就是BOT（即Building Operate Transfer的英文縮寫），意指私人被授權(quán)進(jìn)行投資建設(shè)，完工之后在一定期限內(nèi)由私人經(jīng)營管理，利潤為私人所有；到期之后將項(xiàng)目移交給政府部門，即變?yōu)楣小Ｈ纾愀壅畬?shí)行專利管理，劃定一特定地域范圍給予某個(gè)經(jīng)批準(zhǔn)的私人公司，讓它享有公共交通的專利權(quán)。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施完全私有化的方式目前并不多，只在幾個(gè)國家有過實(shí)踐，且多為小型項(xiàng)目。

自20世紀(jì)80年代以來，我國香港也開展了較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施私營化的改革。主要采用兩個(gè)途徑：一是政府逐步退出一部分公共服務(wù)的提供，或?qū)⒄畬δ骋黄髽I(yè)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營部門；二是實(shí)行承包，這是重點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)港府?dāng)M定的承包有三種形式：一種是服務(wù)合同承包；第二種是管理承包，即將某種政府的特許經(jīng)營權(quán)授予某一私營公司，如停車場和碼頭的管理；第三種被稱為“自建—自主—自營”項(xiàng)目，“這種承包形式是港府為了減輕政府在財(cái)政上的負(fù)擔(dān)，以政府擁有的土地在一定時(shí)期的使用權(quán)作為交換條件換取私營部門在某項(xiàng)工程上的設(shè)計(jì)、建筑、投資、運(yùn)作以及維修的權(quán)力和全部責(zé)任的做法。”

使用者付費(fèi)是增長最快的部分

使用者付費(fèi)是國外大城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源中增長最快的部分。

所謂的使用者收費(fèi)主要包括：為提供的服務(wù)收費(fèi)，如自來水供應(yīng)和垃圾收集、城市煤氣供應(yīng)、電力供應(yīng)、公共交通等；允許享受某種機(jī)會(huì)或以某種活動(dòng)進(jìn)行的收費(fèi)，如許可證費(fèi)、特許經(jīng)營等；通過使用地方政府財(cái)產(chǎn)而取得的收入，如市場和土地租用費(fèi)、使用城市政府出資建設(shè)的公路等。比如，紐約市區(qū)間橋梁隧道管理局在東河和哈萊姆河的橋、隧道里收過橋、過路費(fèi)，該費(fèi)的收入用于高速公路的維修和地鐵系統(tǒng)的維修。

根據(jù)收取費(fèi)用的不同主體，使用者收費(fèi)還可劃分為兩類：一類是城市政府委托有關(guān)的公營企業(yè)代其向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費(fèi)，如供水、供電、供熱、天然氣供應(yīng)、公共交通設(shè)施與服務(wù)的使用等。另一類則由政府直接收費(fèi)。

后一類產(chǎn)品與服務(wù)有一個(gè)共同特征，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的受益人要么沒有明確的個(gè)體或單位，要么是產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格無法確定，只能由政府有關(guān)部門按照實(shí)際需要進(jìn)行統(tǒng)一收費(fèi)。這一類使用者收費(fèi)主要有道路計(jì)價(jià)、停車費(fèi)、車輛檢驗(yàn)費(fèi)、排污費(fèi)，以及市政當(dāng)局收取的其他費(fèi)用，如公園門票、各種建筑物的門票以及交通罰款等。

值得一提的是道路計(jì)價(jià)費(fèi)。這類收費(fèi)主要指從駕駛?cè)四抢镏苯邮杖〉氖褂玫缆返馁M(fèi)用，如過路費(fèi)、地區(qū)許可費(fèi)、道路電子計(jì)價(jià)等。為了使這種收費(fèi)效用最大化，道路計(jì)價(jià)包括城市地區(qū)的全部重要道路，且收費(fèi)根據(jù)需要變化，在城市交通高峰時(shí)候收取較高的費(fèi)用，以鼓勵(lì)人們使用其他可替代的出行方式或者在非高峰時(shí)段用車。這種做法不僅可以籌集到一定的資金用于公路的維護(hù)保養(yǎng)，還有助于控制使用者數(shù)量，起到間接保護(hù)道路設(shè)施、延長使用壽命的作用。

其中，最常使用的計(jì)價(jià)方案是地區(qū)計(jì)價(jià)，也就是說，只有在付費(fèi)之后駕駛員才被允許進(jìn)入某一特定地區(qū)，在這方面最著名的案例是新加坡的地區(qū)許可方案，其目的在于控制進(jìn)入市中心的車輛，減輕市中心交通壓力，保護(hù)中心城區(qū)公共道路設(shè)施及環(huán)境。此舉不僅增加了城市政府收入，還有助于緩解城市交通擁擠狀況。

停車費(fèi)也是一種為世界各國城市政府所普遍采用的有助于緩解城市交通擁擠、增加地方收入的方法。從實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，停車費(fèi)用的收取不必要采取一刀切的方法，可以針對不同地區(qū)制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

利用資本市場進(jìn)行融資

就融資而言，從國外大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，主要有三種發(fā)展趨勢：通過資本市場融資、城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)專業(yè)融資機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目融資。

利用資本市場進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的方式，主要包括利用債券市場、股票市場和證券投資基金。

債券市場一直是國外大城市政府看作主要的融資渠道之一，其中與城市基礎(chǔ)設(shè)施直接相關(guān)的是市政債券和公司債券兩種。

市政債券，又稱地方政府債券，是由有財(cái)政收入能力的地方政府或其他地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是一種政府債券。這主要是針對那些建成以后可以收取使用費(fèi)用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，比如機(jī)場、收費(fèi)公路、橋梁、隧道等項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目修建之前，城市政府經(jīng)常通過發(fā)行市政債券的方式籌集足夠的資金，建成后以向使用者收取的費(fèi)用來償還債券的本金和利息，直到還清所有債務(wù)為止。

比如紐約---新澤西港務(wù)局，就是這樣一個(gè)通過不斷發(fā)行市政債券建造通向紐約的橋梁、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)構(gòu)。對于投資人來說，市政債券的免稅待遇為其提供了低風(fēng)險(xiǎn)且有吸引力的投資回報(bào)。

日本的市政債券則是在法律授權(quán)的前提下，由地方政府公開發(fā)行的一種金融產(chǎn)品，依據(jù)法律規(guī)定，市政債券主要適用于以下領(lǐng)域：交通事業(yè)、煤氣事業(yè)、上下水道事業(yè)、其他地方公用團(tuán)體經(jīng)營的企業(yè)所需要的經(jīng)費(fèi)，財(cái)政撥款及貸款，市政債券轉(zhuǎn)期、抗災(zāi)應(yīng)急事業(yè)費(fèi)、災(zāi)后恢復(fù)事業(yè)費(fèi)以及災(zāi)害賑濟(jì)事業(yè)費(fèi)，公共設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)費(fèi)或這些設(shè)施的用地費(fèi)用。

由于市政債券的發(fā)行受到諸多限制與約束，而且還可能因?yàn)榈胤秸粫r(shí)無法償還債務(wù)帶來債權(quán)人對地方性財(cái)政信用的信任危機(jī)，所以，在運(yùn)用發(fā)行地方性市政債券籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金時(shí)，地方政府將嚴(yán)格控制其發(fā)行的數(shù)量及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。于是，在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域，就出現(xiàn)了另一種債券形式：公司債券。

這類做法往往有如下路徑：首先以政府出資或聯(lián)合出資的方式，為需要籌資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門或項(xiàng)目成立專門的公司，公司資產(chǎn)有具體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門的資產(chǎn)或項(xiàng)目組成；然后以公司的名義申請發(fā)行公司債券，以公司資產(chǎn)作為抵押或?qū)で髶?dān)保；籌措到足夠資金以后，發(fā)行公司按所簽合約使用資金，并在規(guī)定的期限內(nèi)歸還本金與利息。

通過發(fā)行公司債券所籌集到的資金，主要用于包括城市交通、電力、供排水、污水處理、路橋、教育、通訊、醫(yī)院等市政基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)方面，此類債券因其低風(fēng)險(xiǎn)、收益適中的特點(diǎn)，受到長期投資者的青睞。

在紐約，由公用事業(yè)部門發(fā)行的公司債券主要被用來為城市基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，此類債券又被細(xì)分為四小類：電力公司、煤氣供應(yīng)公司、自來水公司和通訊公司，其中多數(shù)屬于市政公用事業(yè)公司。

在英國倫敦和日本東京、大阪等城市，雖然具體操作上有所不同，但其基本理念和思路都與其他國家基本一致。

股票市場是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用資本市場擴(kuò)大資金來源的又一種形式。在這方面，英國是進(jìn)展較快的國家之一，其在公共汽車、供排水以及高速公路等諸方面都取得了巨大的成就。

為了推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的股份化進(jìn)程，英國倫敦等城市政府首先放松各種政府管制，為進(jìn)一步股份化掃除障礙。早在1985年，倫敦政府就放棄了對城市公共汽車服務(wù)的管制，為以后建立起完全股份制的公共交通企業(yè)鋪平了道路，引起了城市公共交通領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)方面的大變革，由完全國有制、市有制轉(zhuǎn)變成混合所有制或私有制。

證券投資基金是指一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合證券投資方式。從國外大城市基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)踐看，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資有關(guān)的基金主要包括如下三種類型：公用事業(yè)基金、股票收入型基金、免稅債務(wù)基金（可分為全國市政債券基金、州市政債券基金、已保險(xiǎn)市政債券基金和高收益市政債券基金四種）。

通過資本市場進(jìn)行融資，盤活了分散的社會(huì)資金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及運(yùn)營提供了充足的資金支持，也豐富了金融市場上的產(chǎn)品類型，為投資者提供了更多的選擇。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系教授）