再問糧食安全

近日，有媒體報道新疆生產建設兵團與烏克蘭一農業公司簽署協議，后者將向中國提供10萬公頃農田，預計最終土地合作規模將更大。根據這份為期50年的協議，中方可在烏克蘭農田上種植作物和養豬。這一投資將使烏克蘭成為中國在海外最大的農業中心。

由此，人們一直關注的糧食安全問題再次引起關注。而在城鎮化浪潮之下，糧食安全的問題始終是上至國家下至百姓都息息相關并深為關切的問題。

到海外種糧去？

“GRAIN”，一個旨在關注農民利益和維護生態多樣性的非政府組織的資料顯示，目前世界農田購買目標地主要在非洲，但現在已經擴大到東歐、拉美和亞洲。

其1月份的一份的報告指出：“目前全球有0.7%～1.75%的農田已經由本土向外轉手。由于可耕地減少和人口膨脹，中國一直是最積極的海外農田買家。中國消耗全球五分之一的糧食，卻只有全球9%的耕地。

2012年12月14日，國土資源部發布2011年度全國土地變更調查數據，“2011年度全國耕地面積凈減 少49萬畝，耕地凈減少勢頭得到控制，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝，這是繼2009年和2010年后，全國耕地面積連續第三年保持在18.24億畝以上”。排除對基層上報數據真實性的考察，這些數據顯示，保持“18億畝耕地紅線”的形勢還是不容樂觀的。

“當前國際糧食安全形勢總體上不容樂觀。一是產量增長不大，但消費年年增長，糧食的工業化、能源化、飼料化則更進一步加劇了這種趨勢。二是糧食缺乏日益嚴重，缺乏地區進一步擴大。三是金融危機爆發以后，糧食的金融化進一步明顯，熱錢炒作糧食，和用糧食重塑美元霸權地位，進一步加大了糧食安全的風險。四是糧食貿易量和庫存量減少，價格逐漸進入上升通道。” 中國農業經濟學會理事、華中農業大學教授王雅鵬對《瞭望東方周刊》說。

王雅鵬指出，從國內看，盡管實現了糧食產量“九連增”，但糧食安全依舊不樂觀。具體表現有，糧食進口量逐年增加，對國際糧源依存度加大。飼料糧缺口很大，逐年增加，缺口很大。大豆和食用油缺口很大，每年進口5000萬到6000萬噸的大豆及300萬到400萬噸的食用油。如果用國內耕地生產上述產品，則糧食安全壓力會進一步增大。工業化和城鎮化不僅消耗了大量的土地和水資源，而且也吸納了大量的資本和勞動力。推動糧食消費量的因素越來越多，比如人口增長、飼料化、工業化、能源化。

實際上，上述項目只是我國業已存在的眾多“海外種糧”項目之一。早在2008年，就有國內媒體報道“海外種糧”或成為農業部推動的一項長期戰略。當時，農業部已經部署中國五大國有農墾集團對應中亞、俄羅斯、非洲、東南亞、南美洲五個投資地區。從戰略層面而言，到海外種糧一方面是由于國內耕地資源和人口不成比例，有一定的供需缺口，又要保證耕地紅線不被突破，那么到海外種糧就成為一種必要選擇。另一方面，農業領域的合作也有利于中國同其他國家開展多方位的合作。比如非洲國家擁有非常豐富的土地資源，而由于管理不善，只有14%得到耕種，發展潛力很大。不少非洲國家也非常歡迎引進中國的資金和技術來開發耕地資源。而由于“海外種糧”面臨一定的外交、貿易、安全乃至國際輿論的問題，國家層面的綜合性戰略規劃和統籌協調則不可或缺。

誰來種糧？

中國社科院于今年年初發表的2012年度《城鄉一體化藍皮書》指出，“隨著農村勞動力大量向城鎮和工業部門轉移，勞動力已逐步成為制約糧食生產的關鍵因素，解決明天‘誰來種地’‘誰來種糧’已是當務之急”。

1995年，全國農村有11.6%的勞動力外出在不同領域就業，為平均每村94個勞動力。而2006年，全國平均每個村外出勞動力為277.7個勞動力，外出勞動力占總勞動力比例接近三分之一。而目前已經成為備受社會關注的“留守兒童”、“留守老人”問題，也是基層農村缺乏勞動力的寫照之一。留在農村從事農業生產的人口不少是老弱婦幼人員，造成農業主題弱化和勞動力短缺問題。部分地區即使有現代化的農機推廣項目，卻因為無人可操作、無人會操作而難以推行。

有農業專家早前指出，“國際經驗表明，農業現代化程度越高，對農業從業人員的素質要求越高。因此，現代農業的一個重要標志是從業人員素養的現代化，轉變農業發展方式迫切需要一批高學歷、高素質的現代農業帶頭人和有知識、懂經營、會管理的新型職業農民。”然而，根據第二次農業普查結果，以浙江省為例，該省從事農業生產的人口中，50歲以上的占到53%，30歲以下的僅有6%；小學以下文化程度的占到71%，大專以上的僅有1100人，占0.1%。

一方面是大量的青壯勞動力外出務工，廣大鄉村僅剩下留守的老年人和婦女兒童；另一方面是在耕地不斷減少、農村勞動力緊缺的情況下，對現代化農業機械的需求繼而增加的對高素質農村勞動力的需求。這儼然成了當下影響我國糧食安全的一個“悖論”。綜合我國城鎮化率預測，到 2020年將新增城鎮人口1.6億，加上已經進入城市但戶口仍在農村的人口，預計將有 3 億多人口進城，屆時農村勞動力緊缺問題必將更加緊張。另外，作為大量農民進城的連帶影響之一，農村土地流轉問題也開始越來越多地引起學界的爭論和民間的熱議。而與此同時，不少地方政府已開始各種不同形式的土地置換操作。其間既有順利實施的，也有強拆事件頻發的。解決誰來種糧的問題著實影響范圍甚廣，任重道遠。

“首先，要保證農業的土地供給。一方面要遏制城市盲目擴張，亂占耕地，努力避免大量土地撂荒，另一方面要加強環境保護。其次，在糧食科技方面要大力推動創新，從培育良種到農業生產機械化等，都需要科技進步來推動。最后，農產品產銷渠道一定要保證暢通，避免農產品滯銷或者價格過低給廣大農民帶來損失，糧食保護政策也一定要落到實處，使惠農政策真正惠及辛勤種糧的廣大農民，促進農業現代化、城鎮化、新型工業化、信息化協調發展。”王雅鵬說。

城鎮化VS糧食安全

城鎮化是我國消解城鄉二元結構，縮小城鄉差距的重要舉措。農村地區的城鎮化也是世界各國經濟社會發展的共同趨勢。而在城鎮化工程中，糧食安全問題也一直受到中央的高度重視。李克強總理就多次指出處理好二者間關系的重要性：“作為一個人口大國，任何時候都要立足自己解決糧食問題，始終繃緊糧食安全這根弦，這是治國安邦的頭等大事，也是農業現代化建設的首要任務。”

中國自改革開放以來，城鎮化速度很快，城市數從1978年的193個增加到今天的657個，建制鎮從2173個增加到今天的19683個，城鎮化人口從1.7億增加到6.9億，這一過程占用了大量的土地資源因非農化而走出農業和糧食生產，使我國的糧食生產供給遇到了嚴重挑戰。與此同時，農民的市民化，所消耗的糧食又不斷增加。據有關部門統計分析：中國城鎮化率每增加一個百分點，其糧食消費量增加100億斤。一個農民轉變為一個市民之后，由于生活水平的提高，食物結構變化等導致增加糧食消費80～100斤。城鎮化過程中的糧食供給需求的反向運動，使我國糧食安全形勢日益嚴峻，2012年我國糧食生產實現九連增的背景下，仍然凈進口糧食7748萬噸，對外貿易依存度很高。

20 世紀 90 年代以來，我國城鎮化進程加快發展，很多地區出現了耕地資源規模大幅減少、耕地資源浪費及質量嚴重退化等現象。耕地資源的減少，有農業結構調整、生態退耕、城鎮化和災害毀損四個方面的原因。城鎮化是僅次于生態退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。在城鎮化的過程中，既有對非農建設用地合理需求擴大的原因，也有盲目圈地、亂批濫占耕地等原因。但無論什么原因，耕地資源更加短缺的現狀已形成。1996 年，我國耕地總量為 19.51 億畝，2008年降至 18.26 億畝，下降 1.25 億畝。

而為了應對這一現狀，我國一直在積極采取多種應對措施。從2004年開始，我國開始實行種糧補貼，種糧直補、良種補貼、農機補貼和農資綜合直補，這“四項補貼”從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農資綜合直補水平大幅度提高，2012年補貼規模達到了1078億元，在很大程度上彌補了農民因生產成本增加帶來的負擔。2004～2011年間，中央財政對糧食主產區轉移支付年均增長速度已達27.8%，不斷加大對糧食主產區財政的支持力度。

18億畝耕地紅線的未來

中國目前有14億左右的人口，以18億畝耕地為底線的話，人均耕地是1.2畝多。中國目前的糧食平均畝產是320公斤左右，按此計算，1.2畝人均耕地的糧食平均產量就是380公斤左右。有研究表明，人均糧食370公斤是一個明顯的界限，達到這個水平，就能夠基本滿足目前的食品消費需要。可見18億畝應當是中國現階段耕地保有量的下限。少于此，則糧食安全要出問題。盡管隨著耕作技術的提高、種子的不斷改良等因素，糧食單產可望有所提高，但同時，人口總量也會繼續增長，糧食單產的提高將被人口的增長抵消，糧食安全始終不容樂觀，所以18億畝的紅線被視作不可突破的糧食安全的底線。

李克強總理曾指出，保障糧食安全，保護耕地是關鍵。十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地是我們的一項基本國策，推進工業化、城鎮化，必須毫不動搖地堅持這項基本國策。

然而，具體到關于18億畝耕地紅線可否突破這一問題上，學者和專家的意見卻不盡一致。雜交水稻之父袁隆平就曾多次指出，保衛糧食安全的“戰爭一定不能輸”，盡管我國正處在工業化、城鎮化快速發展的用地高峰期，筑路造房都需要用地，但18億畝的耕地紅線萬萬突破不得。對此，經濟學者茅于軾則認為，18億畝紅線是不必要的，取消土地改變用途的強制性限制，讓市場發揮作用。不但能夠保證糧食安全，而且能夠大大提高我們的生活水平。

實際上，關于18億畝耕地紅線可否突破的爭論一直存在也一直非常激烈。更復雜的還在于相關土地制度所帶來的一系列問題，比如土地流轉過程中，農民的權益問題、少數官員的腐敗問題、戶籍和城市化進程等問題。其中任何一個問題的出現和變化，都會給中國社會帶來各種不可忽視的影響。

“中國是一個農業大國，也是一個人口大國和糧食消費大國，用自己的耕地生產自己所需要的糧食和主要農產品，應是一個長期不變的戰略方針。因為從世界的糧食貿易情況看，即使中國把所有的貿易糧買進來，也僅能夠中國人吃半年，所以糧食自給為主是我國糧食安全問題的主要基調。要自給就要保護住一定的耕地面積。”王雅鵬說。

對于18億畝的耕地紅線可否突破，王雅鵬認為：“首先，劃紅線是要求不破紅線，要求遏制耕地非農化，要大家在工業化、城鎮化進程中盡量節約耕地，少占用耕地；其次，18億畝紅線可否突破，取決于三個因素：一是糧食的科技生產水平和單產水平；二是農村基礎設施建設，中低產田改造程度和耕地的綜合生產能力；三是中國的經濟實力和在世界的政治、經濟地位，如果三者發生改變，才可以考慮突破。”