CFIUS的前世今生

美國外資安全審查制度最早可追溯至1917年10月6日的《與敵貿易法案》。1915年，一名駐美的德國外交官將手提箱遺失在車站月臺上，箱中文件顯示德國對美部分投資的目的在于加強德國戰力。1917年對德宣戰后，美國國會通過上述法案，凍結德國企業在美的大多數資產。經過近百年發展，它最終成為了今天的外資安全審查制度。

百年演進

在1917年《與敵貿易法案》后，1927年美國國會又通過《無線電法案》，以國家的名義嚴格限制外資進入廣播和電信業，類似限制隨后擴展至其他行業。這些措施在20世紀30年代抑制了外資進入美國的勢頭，直至40年代初美國參與二戰后才逐漸恢復。

20世紀70年代，中東國家在美國大量投資。隨著它們在美資產的飛快增長，美國開始擔憂其投資意圖，認為這些投資是出于政治考慮而非普通的商業利益，可能威脅美國國家安全。在此背景下，時任美國總統杰拉爾德.福特發布《第11858號行政命令》，于1975年建立了美國外資投資委員會，即CFIUS，其職責是“在行政框架下監管外國在美直接投資或股票投資，調控美國對外國投資的政策執行”。

1976年，美國通過了《國際投資調查法案》，為收集外國在美投資信息提供了法律基礎。此后的十多年間，已經成立的CFIUS實權并不大，主要職責在于調查與分析外國投資，審查和批準功能并不明顯，在實踐中還較少嚴格執行調查法案。它的內部架構也比較簡單，僅有8個部門參與工作，在70年代只召開過10次會議，為此，國會認為它沒有能力對美國外資問題作出正確回應。

80年代，日本對外投資大幅增長。1987年，日本富士通公司試圖收購美國仙童半導體公司，遭到美國國會的強烈反對。議員們一是擔心這起交易可能使日本控制美國軍用電腦芯片，并使美國國防工業在尖端科技產品上更加依賴于外國供應，另一方面也是因為當時美日間失衡的貿易關系。

為此，國會于1988年通過了《綜合貿易與競爭法》，其第5021條款對1950年《國防生產法》的第721條款做了修正，即著名的《埃克森-弗羅里奧修正案》。它明確總統或其授權人可以對外資并購進行調查，以判定該項并購是否對國家安全產生影響。如果有可靠證據表明外國控制將損害美國國家安全，而其他法律法規又不能采取措施減輕這種影響，總統可以阻止交易。此決定是終極性質的，不受司法審查的約束。

值得注意的是，當時總統對并購的決定是建立在當事人自愿申報的基礎上，即總統和CFIUS不是依據職權主動對并購進行調查。這條規定被后來的《伯德修正案》修正。

與此同時，時任美國總統里根發布了《第12661號行政命令》，賦予CFIUS對并購案件進行調查的權力和向總統報告的義務。

掌握審查權使CFIUS的功能發生了重大改變：由一個只負責收集和分析外國在美投資信息的研究和辦事機構，轉變為一個有權“對下審查、對上建議”的審查和決策輔助機構。其權力變化也體現在兩方面：一是審查權無時間限制，即在一項收購開始前、進行時或完成后都可以審查；二是修正案并未對“國家安全”、“外國控制”、“可靠證據”等關鍵概念作具體定義，只提供了一系列判斷標準，這給CFIUS留下了很大的自由裁量權。

1991 年，美國外資投資委員會出臺了《外國人兼并、收購和接管規定》來輔助《埃克森-弗羅里奧修正案》的實施。該規定明確，如果一項并購已經完成而當事人沒有申報，總統又認為并購可能危害國家安全時，可以采取適當手段剝奪投資。

1993 年，美國國會通過了《國防授權法案》即《伯德修正案》，擴大了《埃克森-佛羅里奧修正案》的內容。《伯德修正案》規定，當并購方由外國政府控制或代表外國政府行事，且此項并購可能導致收購方控制能影響美國國家安全的從事州際商業的美國公司時，美國外資投資委員會必須進行審查。

審查爭論

“9·11事件”后，美國對國家安全的問題更加關注。2006年，迪拜環球港務集團計劃收購在美經營6個港口的英國半島東方航運公司。為達成此項交易，迪拜方面提前同美國財政部進行了非正式接觸，并根據其指示向國土安全部進行了咨詢，之后才正式向美國外資投資委員會提出審查申請。CFIUS也認定，雖然迪拜環球港務為該國政府控制集團，但收購不會威脅國家安全，批準申請。

此決定很快引起了國會對外國投資安全審查制度寬松尺度的強烈不滿，參眾兩院多名議員勃然大怒，發表反對言論。他們認為，迪拜環球港務來自中東阿拉伯世界，受控于該國政府，而其經營的又是美國國家門戶的海港業務，勢必威脅美國國家安全。在巨大的政治壓力下，迪拜環球港務自動退出了交易。

2007年7月26日，國會通過了《外國投資與國家安全法》，對《埃克森-弗羅里奧修正案》確定的外國投資審查體系作了一系列修正和完善，進一步強化了對外國投資和并購活動的審查限制。

該法擴大了CFIUS審查的產業范圍，增加了對先前審查合格交易的事后審查程序，加強了對外國投資的審查力度，尤其當收購方企業被外國所控制，或被收購方企業提供涉及美國國家安全的產品、服務或重要基礎設施時，審查更加嚴格謹慎。與從前一樣，該法對“重要基礎設施”等相關概念的界定仍然很模糊。

2008年1月23日，布什發布《第13456號行政命令》，對《第11858號行政命令》進行了修正，進一步擴展了CFIUS的組成成員范圍，說明了其在行使審查權力時的分析和程序原則，同時還規定其任何成員都有權力對一項可能損害國家安全且未經過消危的并購提起調查。

同一年，美國財政部發布了《外國人兼并、收購和接管規定》的修訂版，也稱《最終規則》。它強調，《外國投資與國家安全法》從法律上確立了美國外資投資委員會的地位，而之前對其權力的賦予都來源于行政命令。

《外國投資與國家安全法》的通過，讓CFIUS從此以后有了可依賴的獨立完整的法律基礎，具有里程碑式的意義。此外，它的某些程序規則也通過該法案得以進一步明確。

三次立法和修正，讓CFIUS的成員部門逐漸增多，實際權力不斷加強，整個運作體系也更加成熟。就是在這樣的外資安全審查制度下，一部分中國企業在美投資鎩羽而歸。