著眼“新生代”，啟動人的城鎮化

中國城市中的流動人口正經歷代際更替：新生代逐步成為流動人口的主體，舉家遷移和長期居留趨勢明顯。

2013年9月中旬，國家衛生計生委流動人口司發布第四本年度報告---《中國流動人口發展報告2013》，指出新生代成為流動人口的主體，由生存型向發展型轉變。

2010年，新生代流動人口以1.18億的數量已超過流動人口半數。而當年中國流動人口總量為2.21億---即約每6個人中有一個流動人口。

中國正經歷著人類歷史上最大規模的人口流動。1982年，全國流動人口數量僅657萬。

國家衛生計生委流動人口司司長王謙接受《瞭望東方周刊》采訪時表示：“我們這些年最重要的是，認清了人口的遷移流動是適應國家工業化、城鎮化發展的客觀趨勢而應運而生的，從對人口流動單純的制約、管理、限制，轉向更好地為他們提供服務，并且更進一步提出推進人的城鎮化，要讓流動人口在城鎮穩定下來，由農業轉移人口變成市民。”

連續監測全國流動人口狀況四年

《瞭望東方周刊》：此次出爐的《中國流動人口發展報告2013》，最大的亮點是什么？

王謙：今年的報告著重關注了新生代流動人口的生存發展問題。我們認為，與老一代相比，新生代在流動目的、方式、形態上都有明顯變化，其特征代表著人口流動遷移的變動趨勢。

2010年第六次全國人口普查的數據顯示，我國新生代流動人口已超過流動人口半數，總量達1.18億。2012年全國流動人口動態監測數據顯示，這個人群的平均年齡約為28歲，超過一半的勞動年齡流動人口出生于1980年以后。

這是我們第四次發布流動人口年度發展報告。自2010年起，原國家人口計生委開展全國范圍的流動人口動態監測調查，并組織多方專家分析數據，每年發布流動人口發展報告。本次報告分五個專題探討了流動人口相關熱點問題，對人口流動遷移和城鎮化、流動人口的就業收入、社會融合、生育狀況等問題進行了分析，探討了相關的政策。

《瞭望東方周刊》：全國范圍的流動人口動態監測調查，采用了怎樣的監測方法？監測工作發揮了怎樣的作用？

王謙：我們開展的流動人口動態監測調查，內容涉及流動人口的人口學基本信息、生存和發展基本狀況、以及社會融合情況，能夠反映流動人口結構、生育水平、流動與遷移趨勢、流動人口享受計劃生育及相關公共服務政策落實情況等。利用監測數據，我們綜合分析流動人口服務管理中存在的問題，研究提出相關政策建議。

監測調查每年按“一大幾專”的方式組織實施，“一大”是指全國范圍的大調查，覆蓋31個省（區、市）和新疆生產建設兵團的400多個地、縣級單位。2013年實際調查勞動年齡流動人口15萬人，涉及家庭成員47萬人。調查結果對全國、各省以及主要城市群有代表性。

“幾專”是指根據年度工作重點選擇若干個專題，在部分監測點開展典型調查。近年來陸續開展了三類地區（少數民族地區、陸地邊境地區、生態脆弱地區）、流動人口新生代發展狀況、流動人口社會融合、特大城市人口調控、春節期間流動人口返鄉情況等專題調查。

2010～2013年，我們一共監測調查72.8萬人次，涉及流動人口及其家庭成員約190萬人次。監測所獲取的各類數據，在判斷當前流動人口生育水平、指導流動人口計劃生育服務管理工作、服務人口流動遷移和城鎮化政策研究等方面發揮了較好的作用。

新生代的社會參與意識明顯增強

《瞭望東方周刊》：此次報告重點分析了新生代流動人口，這是怎樣的概念？相比上一代，他們有哪些特點？

王謙：現在學術界和實際工作部門一般將上世紀80年代以后出生的流動人口稱為新生代流動人口。新生代已逐步成為流動人口的主體。

從人口學的角度來說，這一方面是人口的年齡結構造成的，就是隨著時間的推移，“80后”逐漸長大成人，走上社會，進入流動期。另一方面，原來老一代流動人口大多是自己外出務工，很少帶著家庭流動。而現在，年輕一代是拉家帶口一起流動。

“六普”數據顯示，0～17歲流動兒童總量達3581萬，占城市兒童總量的1/4，全國兒童總量的1/8。

可以說，流動人口整個群體年齡結構與20年前相比變年輕了。據我們調查，“80后”首次流動的年齡，比老一代提前了大約7歲。

與老一代流動人口相比，新生代的流動距離也更遠，流動原因更趨多元，也更青睞大城市。

“六普”數據顯示，新生代在縣內流動的比例為23%，比上一代低5個百分點；而跨市流動的占25%，比上一代高6個百分點。外出務工經商的比例為42.6%，比上一代低19個百分點；因學習培訓而流動的占20.5%，比上一代提高了20個百分點。

可見，新生代的流動，意在謀求多方面的發展，不同于上一代“城市賺錢，返鄉消費”那種相對單一的流動目的。

不僅對于生活的要求提高了，新生代政治參與和維權的意識也更強。

從動態監測調查數據來看，新生代時常閱讀報刊雜志、關心國家大事和社會新聞的人數超過過半，比上一代高出5個百分點，經常與他人議論時事話題的比例更比上一代高12.4個百分點。這說明，新生代的社會參與意識較上一代有明顯增強。

但當前的基層選舉等政治參與渠道仍建立在傳統戶籍人口管理制度的基礎上，新生代流動人口長期脫離戶籍地，又沒有城市正式戶口，按現行制度要求，既難以在流出地行使政治權利，也不便參與流入地的政治活動。

總的來說，家庭化和在城市長期居留，是新生代流動人口最根本的一個變化，因此，我們所有的工作都應該圍繞著這個趨勢來做。

流動人口家庭的公共服務需求不斷增加

《瞭望東方周刊》：新生代流動人口更趨向家庭化和長期居留，而他們多數正處在婚育的重要階段，從這個角度看，有哪些問題亟需重視？

王謙：新生代流動人口大多數處于青春期、婚育期，其特殊的保健需求和健康問題更值得關注。

一是新生代婚前性行為較多，婚前同居、婚前懷孕、生殖健康問題突出。

二是流動孕產婦和流動兒童還難以享受到與戶籍人口均等的醫療衛生服務，是提高住院分娩率，擴大兒童健康管理、預防接種覆蓋面的重點人群。

三是新生代流動人口面臨婚戀生活和自身發展等方面的多重困難，容易心理失衡、情感孤獨。如果得不到及時有效的疏導，極易產生心理問題和精神疾病。

近年來，國家著力保障和改善民生，大力推進基本公共服務均等化，新生代流動人口生存發展狀況不斷改善。但由于深層次的體制機制改革相對滯后，以戶籍制度為基礎的社會保障和公共服務制度還沒有重大突破，財稅體制、土地制度改革也還沒起到調動地方政府聚集人口、提供公共服務的積極性的作用。

目前公共服務和社會保障政策更注重勞動就業的個人，缺乏對流動人口家庭發展的支持和保障政策。我們的調查顯示，近70%的家庭不能一次性完成核心家庭成員的整體遷移，這不僅會影響家庭的教育、情感陪伴功能的發揮，也容易造成兒童監護失責，婚姻不穩定，留守老人、婦女受侵害等問題，影響家庭幸福和社會的長治久安。

《瞭望東方周刊》：報告指出，人口城鎮化最重要的標志，是農業轉移人口的家庭化遷移。具體來說，我們家庭化遷徙的現狀怎樣？關于人口城鎮化，您有哪些政策建議？

王謙：從流動遷移模式上看，家庭化遷移已成為人口流動遷移的主體模式，新生代流動人口表現更為突出。

我們的調查顯示，已婚新生代流動人口中，全部核心家庭成員在流入地共同居住超過六成，部分核心家庭成員共同居住的約占三成。

但需要注意的是大多數家庭不能一次性完成核心家庭成員的整體遷移，近七成的家庭中，家庭成員為分次流入，夫妻首先流入，再把全部或部分子女接來同住，是最常見的方式。

家庭式流動是人口流動發展的必然，也是提高城鎮化發展質量的內在要求。因此在制定相關政策時要適應流動人口家庭化遷移的趨勢，滿足流動人口家庭的住房、子女教育、社會保障、公共就業服務、衛生計生服務等方面的需求。

同時，應以新生代流動人口和在城市穩定就業居住的舉家遷移人群為重點，大力推進流動人口市民化。確立支持流動人口家庭團聚的社會經濟政策導向，從法律層面進一步細化家庭對未成年人的監護責任。

在這幾年的報告中，我們圍繞著流動人口的遷移趨勢，特別是他們希望流入大城市，在大城市落戶，以及他們在各方面的需求，包括住房、社保、子女的教育，等等，作了相關研究，提出了一些政策建議。希望引起政府其他部門以及整個社會對流動人口問題的關注，研究出臺相關的政策。

有序推進農業轉移人口市民化

《瞭望東方周刊》：流動人口和戶籍人口在享受公共服務方面仍存在差別，引發普遍的爭議，在您看來應如何加以改善？

王謙：規模龐大、不斷增長的流動人口在對流入地經濟社會發展作出巨大貢獻的同時，也給政府社會管理和公共服務帶來了諸多挑戰。

我覺得我們這些年最重要的是，認清了人口的遷移流動是適應國家工業化、城鎮化發展的客觀趨勢而應運而生的。

我們從對人口流動單純的制約、管理、限制，轉向更好地為流動人口提供服務，并且進一步提出推進人的城鎮化，要讓流動人口在城鎮穩定下來，由農業轉移人口變成市民。

總體來看，農村戶籍流動人口仍占流動人口總量的八成左右，但城鎮戶籍新生代流動人口比重明顯增加。2005年城鎮戶籍新生代約占新生代流動人口總量的20%，到2010年比例上升至22%。

黨的十八大要求有序推進農業轉移人口市民化，完善和創新流動人口管理服務。國務院2012年印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中明確提出“以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展”等要求。地方政府也已將流動人口服務管理納入流入地經濟發展總體規劃。

據了解，國家發展改革委正在牽頭編制起草城鎮化發展規劃，其中擬將有序推進農業轉移人口市民化作為重要內容，著力促進流動人口穩定下來，在城市和農村各得其所。

人力資源和社會保障部組織國務院農民工工作聯席會議各成員單位開展頂層設計，起草了關于進一步解決農民工問題的相關文件。

公安部組織相關部門開展研究，加快推進戶籍制度改革。

力推流動人口基本公共服務均等化

《瞭望東方周刊》：這的確是一個涉及多部門的事情。在基本公共服務均等化這方面，流動人口的情況怎么樣？

王謙：我認為，流動人口基本公共服務的均等化特別需要關注。

流動人口是衛生和計生服務管理工作的重點人群，也是相對弱勢的人群。以育齡婦女來說，近年來，流動的育齡婦女無論在數量上或是比重上，增加的幅度都比較大。流動人口在總人口中大約占1/6，但是流動的已婚育齡婦女在全國已婚育齡婦女中約占1/4，而這些人在上一年生的孩子的數量，差不多占全國同期出生數量的1/3。

值得注意的是，近五年來，流動人口在戶籍地以外地區生育子女的比例接近40%，已孕婦女選擇在現居住地分娩的比例在2012年已接近70%。這表示他們對計劃生育、生殖健康、優生優育等基本公共服務的需求更加旺盛。

推動流動人口衛生計生基本公共服務均等化是國家衛生計生委的一項重點工作。今年，衛生計生委在全國12個城市開展流動人口衛生計生基本公共服務均等化的有關專項調查，以便掌握第一手資料。

流動人口享受基本公共服務，這在國家相關政策中是作了規定的。無論是原來的人口計生委，還是原來的衛生部，對于流動人口的基本公共服務都是很重視的，而且在制度設計上很多基本公共服務推進的要求并沒有區分流動人口和戶籍人口，就是給常住人口提供相關的基本公共服務，比如計劃免疫、計劃生育的免費技術服務。

流動人口享受到的基本公共服務與戶籍人口之所以有差距，我分析有兩方面的原因。

一是流動人口自身的原因，他們的健康風險意識差一些，比如青壯年比較多，容易忽視自身的健康問題。他們從一個地方到另外一個地方生活，首先要找工作和住房，而不會先了解醫院、衛生所在哪里，所以他們獲取衛生服務的能力和意識相對差一些。

二是對于服務提供方來說，在流動人口大量集聚的城市，提供服務的能力相對不足，比如基層的計劃生育服務站和衛生服務站所原來是按照戶籍人口的數量設置的，現在外來人口的數量可能幾倍于原來的戶籍人口。除了服務機構的設置和服務人員的配備不足，在不少地方，確實還存在經費投入不足的問題。

原來的衛生部門和計生部門在基層工作網絡上都有優勢，我們現在正在努力整合優勢，并通過多方面調研，研究如何在流動人群中推進基本公共服務均等化。

下一步將加強流動人口集聚地區服務網絡體系建設，開展流動人口衛生和計劃生育基本公共服務均等化試點工作，優先推動流動人口集聚地區和流動育齡婦女及兒童衛生計生基本公共服務均等化。

流動人口社會融合須關注

《瞭望東方周刊》：你如何看待流動人口對經濟和社會的意義？

王謙：在中國幾千年的發展史上，人口流動遷移頻頻發生，戰亂、災荒和政府有組織的戍邊是主要原因。新中國成立后，知識青年上山下鄉、三線建設等形成了大量的人口流動遷移，但這是政府主導下的有組織的人口流動遷移。

我國改革開放以來的大規模人口流動遷移，伴隨著工業化進程，人口流動遷移的主要目的是追求經濟利益，謀求個人和家庭發展，這是現代意義上的人口流動遷移。

人口流動遷移促進了勞動力資源的優化配置，提高了生產率，推動了我國經濟的高速發展，同時也使當今經濟社會生活發生了最廣泛、最深刻的變化。

我認為，人口流動遷移對經濟和社會的意義主要在于以下三點：

人口流動遷移是我國工業化、城鎮化快速發展的主要推動力。流動人口已成為我國產業工人的重要組成部分，成為支撐中國工業化發展的重要力量。大規模的人口流動遷移，將進一步促進產業、人口雙集聚，發揮規模效應，擴大市場需求，為我國經濟的可持續增長提供動力源泉。

人口流動是提升社會管理和公共服務水平的重要推動力。流動人口的劇增對人口服務管理理念、傳統的社會管理體制、公共資源配置方式、城市提供公共服務管理的能力帶來巨大挑戰，成為推動現代文明傳播、社會事業發展、政府職能轉型的重要力量。

人口流動有利于促進人口均衡發展和人的全面發展。從長遠來看，人口流動有利于現代婚育觀念的形成，降低總體生育水平；有利于減緩局部地區快速老齡化過程；有利于消除性別歧視，促進社會性別平等；有利于人口素質提升和人力資本積累。

《瞭望東方周刊》：據了解，你們9月下旬在武漢召開中德關于流動人口方面的研討會，請問有哪些內容值得關注？

王謙：9月25日，我們在武漢召開中德流動人口社會融合研討會，此次研討會是中德新生代流動人口社會融合項目的重要活動之一。

流動人口到城市來不僅僅是為了打工掙錢，他們在城市謀求發展，更希望融入城市。據現在的研究，歐美等發達國家把促進移民的社會融合作為他們應對人口老齡化、提升勞動力素質，特別是化解族群矛盾的很重要的方面來推進。

中國流動人口與國外的移民不是一個概念，但是人口流動一定程度上是由于我國區域發展不平衡所造成的，另外戶籍人口和外來人口在享受基本公共服務上還是有差異的，這種差異不利于流動人口融入現在的城市。

因此，在我們這個人口大國，要推進城鎮化，需要針對流動人口的社會融合，考慮一些制度安排。國家衛生計生委將努力做好流動人口的衛生計生服務，并發揮工作網絡優勢，廣泛開展流動人口關懷關愛活動，提高其家庭發展能力，促進其社會融合。

原國家人口計生委自2009年起組織開展流動人口社會融合理論政策研究，通過開展國際合作研究和均等化試點工作，總結了國內外關于促進移民和流動人口社會融合的理論研究成果和實踐經驗。同時，依托流動人口動態監測項目，加強流動人口社會融合狀況調查，探索建立了流動人口社會融合指標，在8個城市開展了流動人口社會融合狀況評估，從流動人口的經濟立足、社會接納、身份認同、文化交融等方面測量流動人口社會融合狀況。

在研討會上，“流動人口社會融合”課題組把幾年來有關的研究成果正式對社會公布，研討、發布流動人口社會融合指標。另外，通過這個研討會，交流各地促進流動人口社會融合的經驗。我們希望通過對流動人口社會融合狀況的定量分析，引導各地分析本地流動人口工作的成績和問題，積極出臺促進流動人口社會融合的政策措施。