城市生活垃圾的減量之道

我國城市的垃圾分類始于上世紀90年代，2000年國家建設部更加明確地確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林八個城市作為“生活垃圾分類收集試點城市”，但分類減量效果并不如人意。

近年來，各大城市又加強了垃圾分類減量的推進力度就是一個很好的例證：

北京于2009年，基于《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》和試行的《北京市生活垃圾“零廢棄”試點管理辦法》，對黨政機關、學校、賓館飯店、商場、公園、農貿市場、度假村和居民小區等8類試點單位制定了細化標準。

廣州市政府討論通過《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》，自2011年4月1日起，生活垃圾分類率先在廣州市、區（縣級市）、街黨政機關、16條街、6個社區、1500所中小學校和萬科集團、保利集團管轄住宅小區及嶺南集團屬下的賓館、酒店和商場等區域開展先行試點。

上海在經歷1995年和2007年垃圾的二分類、四分類之后又于2011實施“2+3”垃圾分類法，即垃圾先被分為干濕2大類，然后再將干垃圾細分為玻璃、舊衣服和其他垃圾3類。同時，通過上海市生活垃圾“大分流小分類”、單位生活垃圾收費制度，“綠色賬戶”的分類宣傳活動和2011年開始的“百萬家庭低碳行、垃圾分類我先行”等活動，來實現其分類減量目標。

主要的經濟激勵措施

目前各城市推動生活垃圾分類的經濟激勵，主要包括幾個方面：

一是市區兩級給予更多的財力投入。以北京為例，2010年市級層面的投入標準為400元/戶，各區縣、街鄉也配套相應資金，如朝陽區為每個試點街鄉配套啟動資金30萬元，并按照每戶15元的標準對街道隊伍、評比獎勵等進行補貼。上海各區縣在垃圾分類減量的試點中平均以試點居民300元/戶的標準給予區縣財政上的支持。2010年廣州市投入2625萬元，各區共投入1586萬元，配置了2.6萬多個生活垃圾分類容器，新建了大田山填埋場好氧堆肥、厭氧發酵制沼氣生產基地，飲料軟包裝分類回收利用體系和有害垃圾分類回收體系。

二是制度創新，加大對分類減量居民的獎勵力度。如北京市政府設立垃圾分類推進專項獎勵經費，對垃圾分類業績突出的社區和街道給予一定物質獎勵；對垃圾分類達標的家庭，按照一定比例給予物業收費補貼，同時建立家庭環保積分卡，達到一定積分的家庭可換購景點門票和其他生活必需品。

上海則實施綠色賬戶，對分類投放的居民給予一定的物質激勵。

三是增加處罰規定。北京和廣州對于違反有關規定的，由城市管理綜合執法部門責令改正，拒不改正的，給予不同程度的罰款。如北京對個人處以20元以上200元以下的罰款；對單位處以5000元以上5萬元以下罰款。

四是加強政府與企業合作，利用市場手段推進廢物的資源化再利用。上海利用市場的價格機制，通過財政補貼、政策支持、社區分類投入組織與完善，推動分類回收資源化利用的廢物流鏈的物質鏈、價值鏈與產業鏈的聯動。

此外，在制定垃圾處理終端計量收費方法時，一些城市的市環衛管理部門設計了減量的激勵機制。如廣州市規定，垃圾處理費以區為單位，對每個區的垃圾年排放量進行限制，超標區縣將按照比例或加倍多繳納一定的處置費用，將末端的處理經費投向垃圾分類前端，依據減量程度給予獎勵。

上海市發改委也出臺區縣垃圾處置的環境補償辦法，對區縣實際產生的垃圾量征收相應的環境補償費，專款專用于垃圾處置企業所在地的環境治理。

存在哪些問題

可以說，在垃圾分類減量的實踐中，經濟激勵手段已得到具體應用，但也面臨一些問題。

比如，政府盡管出臺了獎罰分明的強制性分類制度，但如何實施還面臨著管理對象眾多、分散、監管成本高的難題。

再如，已有的對居民個人的經濟激勵還局限于分類行為的獎勵，缺乏與垃圾分類質量與數量的掛鉤。發達國家隨袋征收垃圾費制度有效地激勵了居民對垃圾分類的行為，促進了垃圾的減量。居民對垃圾分類越細，不可回收垃圾越少，付費越少，有效地激勵了居民對垃圾的分類，越來越多市民開始自覺分類。相較之下，我國居民生活垃圾的按月收費（北京、廣州）和不收費（上海）均不利于居民在源頭上的垃圾分類與減量。

政府給予餐廚垃圾、碎玻璃、舊織物等廢物回收再利用企業不同的補貼，但由于各類廢物資源化再利用的市場環境不同，受到的影響也不同，因此補貼制度存在部分失靈情況，尚需建立與數量質量掛鉤的財政轉移支付或建立資源回收基金，負責廢物的資源化再利用。

未來垃圾分類減量的具體安排

針對當下我國城市生活垃圾分類減量的具體情況，筆者認為，未來垃圾分類減量的具體安排，首先是建立促使垃圾減量化與資源化的財政撥款體系，完善政府采購制度。

未來的財政撥款體系的優化需考慮到各環節減量的激勵作用，對分類垃圾、減量化垃圾、增量垃圾和混合垃圾實施不同的財政撥款方式，將有助于垃圾收費制度的建立，實現垃圾減量與資源化的目的。

同時，還需要強調激勵機制的有效性和傳導性。有效的激勵機制需要對行為人的減量有促進作用，減得越多，激勵越大；傳導性是指垃圾分類、收集、處置的各環節均具有產生減量的激勵，層層作用，實現全過程減量。

其中激勵的源頭來源于市對區的激勵，然后沿著區環衛局---街道---居委會---居民；環衛局---環衛作業單位---小區物業---居民；區環衛局---環衛作業單位---單位垃圾產生企業；區環衛局---中轉站---小壓站，通過該發散性網絡層層傳遞到各垃圾產生源頭，從而實現垃圾的減量化目標。

其次，以小區、企業為單位建立垃圾分類質量的梯度價格制度，調動垃圾產生者的分類減量積極性。

我國城市需構建居民和企業的生活垃圾階梯收費制度。以小區和企業為單位，街道核算各小區和企業的基準垃圾量，對基準內的垃圾，根據其分類質量劃分為幾類，分別征收不同的收運處置費。如嚴格按要求分類的干濕垃圾免費收運；對不分類的實行收費制度；對超額垃圾按議價分別對分類和不分類垃圾征收不同的收運處置費。

此外，建立末端處置環境稅費制度和資源化再利用的補貼制度，引導垃圾處置方式的轉變。

比如，征收末端處置環境稅費制度。市政府可通過調節該稅費標準，引導、激勵各區縣采取措施，朝著政府既定的減量與資源化利用方向轉變。另外，扶持資源化再利用企業的發展。如對回收資源化再利用企業進行資質管理，通過行業標準的制定，規范、提升此類企業的作業水平；對市內居民專項生活垃圾的回收再利用實行特許經營，給予貸款擔保等融資支持等。

更關鍵的是，加強垃圾分類的地方立法，強化對各主體垃圾減量的法律強制。

通過立法才能推進廢物的可持續管理。基于此，筆者認為，需將上述建議整合進《城市生活垃圾管理辦法》，通過地方立法強調從居民到市政府各級責任主體的權利、責任與利益，并建立具有可操作性的監管辦法，在嚴格執法的基礎上保證管理辦法的層層落實，實現城市生活垃圾的減量。

（作者單位：復旦大學城市環境管理研究中心）