藥招迷途

藥品招標采購制度在中國從地方探索試點，再到全國性推廣已經歷約20年，如今卻落得“各方都不滿意”的境地。

藥品集中招標采購政策修修補補，卻始終未能平衡各方利益。企業在政策影響下有如驚弓之鳥，每一次政府引領的改革都會激起行業性的恐慌情緒，又似乎總能發現政策文件中暗含“殺招”。

廢除藥品集中招標采購，幾乎是行業企業這些年的一貫主張，問題是廢除之后怎么辦？

爭議20年

上世紀80年代中后期，中國逐步走出了“缺醫少藥”的困境，藥品流通行業開始變革。

90年代中國醫藥工商業“野蠻生長”，醫藥購銷秩序開始混亂。醫療機構傳統的分散采購制度造成腐敗盛行，藥品集中招標采購在地方開始露出苗頭。

1993年，河南省探索公立醫療機構藥品集中采購，1995年受到衛生部表彰。1998年底，衛生部準備在全國范圍推行公立醫院藥品集中采購。1999年，衛生部準備啟動公立醫療機構藥品集中招標采購試點，但爭議之聲已起。

2000年6月，國務院全面規劃部署“三項改革”（即醫保、醫療和醫藥的體制改革）。藥品招標采購被納入其中。此后一年多時間里，衛生部等五部委聯合發文，國務院也下發專門通知，至此，該制度政策框架基本形成。2001年開展試點后準備全國推行。

這一制度勢必對已經形成的醫藥工商業生態帶來沖擊，也將打破醫藥購銷利益鏈。因此，藥品招標采購起步之初就遭遇工商業企業的強烈反對，“存廢之爭”已經開始。

“最初的存廢之爭，其實主要是在政府部門之間。國務院確定‘三項改革’之后，政府部門之間的聲音才統一。”國務院醫改咨詢專家委員會委員李憲法對《瞭望東方周刊》說。

藥品集中招標采購在取得一些效果之后，隨即出現新的腐敗。“從藥品集中招標之前的個體腐敗，演變成一種集體式的腐敗。”

醫藥工商企業積蓄的不滿終于借此公開爆發。

2004年，13家醫藥行業協會聯合上書國務院有關部門要求終止藥品招標。集體上書雖無功而返，但各地從2005年開始重新探索。

以省為單位、由政府主導的網上藥品集中招標采購先后出現了多種地方模式，無非是強化政府主導，對各種利益的重新調配。

2006年則是醫藥領域開始大亂大治的一年。

那一年，齊二藥、欣弗、魚腥草等藥害事件發生。年底，原國家食品藥品監督管理局局長鄭筱萸被查處（2007年被執行死刑）。企業和專家開始提出整個醫藥監管鏈“都存在嚴重漏洞，已到非改不可地步”。

2007年是藥品集中招標采購第七年，國務院糾風辦相關負責人曾對媒體表示：“找不到解決醫藥購銷領域所有問題的萬全之策，這讓中央難以抉擇。”

2009年新醫改方案最終出臺，國家開始部署對醫療機構藥品集中采購進一步規范整肅。

2010年，衛生部、國務院糾風辦等多部委聯合發布全新的集中招標采購規范和辦法，國務院辦公廳也下發了相關意見構成新的指導文件。業內專家認為，2010年規范文件在總結經驗的基礎上，強化了政府主導作用。

但是，新一輪的整肅和規范依然沒有得到認同，甚至如今各方都有意見。

事與愿違

2013年3月4日，全國兩會期間，醫藥行業數十位全國人大代表、全國政協委員在行業座談會上聯名建議：取消政府主導藥品集中招標采購，由公立醫院直接進行藥品采購定價。

聯名書認為，“政府主導的藥品集中招標采購存在許多無法克服的問題”。

“現行政策已經不是真正意義上的藥品集中招標采購，它已經被異化為地方政府二次限價和市場準入。”李憲法說。

近20年的藥品集中招標采購，何以讓行業企業和資深專家都給出如此差評？

2000年，李憲法曾從河南省衛生廳被借調到衛生部相關部門，參與集中招標采購政策制定。他認為，這一政策從開始就沒有被正確解讀和落實。尤其從2005年開始，各地自行探索的一些做法導致距預定政策目標越來越遠。

藥品集中招標采購最初實行的政策目標是什么呢？一個公認的說法是，為了規范藥品流通秩序、降低藥品費用。

資料顯示，2001年在海南召開的全國推行藥品集中招標采購會議（業內稱“海南會議”）上確定，藥品集中招標采購的政策目標是轉換醫院的藥品采購模式，實現采購的專業化、社會化和信息化，與市場經濟體制相適應、與國際慣例接軌。

海南會議也曾強調，將藥品集中招標采購的政策目標解釋為降價、糾風是片面的，并明確了醫療機構是招標采購的行為主體。

但是，這些年政府參與藥品集中招標采購的具體事務越來越多，“降價、糾風”等從屬目標被越發強調，被異化成“二次限價”的招標采購政策也挫傷了醫院和企業的積極性。

重慶天圣集團董事長劉群對《瞭望東方周刊》表示，藥品集中招標采購不可能實現降價目的，不能減輕患者的醫藥費用負擔，藥品采購制度改革也不可能解決醫生的合理用藥問題。

國家衛計委副主任陳嘯宏曾表示，實行“陽光采購”的根本目的是讓患者用上質優價廉的藥品，“陽光采購”只是第一步，下一步要“陽光用藥”。

李憲法強調，醫院藥品采購管理極具專業性，國內醫院長期“重醫輕藥”，始終將其視作簡單買賣，缺乏對其進行深入研究，導致政策缺乏理論指導被異化。

何去何從

被異化的政策，核心是難以平衡的各方利益。

廣東省衛生廳副廳長廖新波對《瞭望東方周刊》表示：“藥品集中招標采購政策改革，實質是對各方利益的調配。”

2009年新醫改以來各地自行形成的多種藥品招標模式，幾乎都沒能很好地兼顧藥品質量和價格，貪腐現象屢有發生。

劉群在發給本刊的一篇文章中稱，現行的藥品招標辦法有很大的破壞性，勞民傷財……既不能降低藥價，又不能降低藥費，還擾亂市場競爭秩序，制約民族醫藥產業發展。

那么，藥品集中招標何去何從？

“藥品集中招標采購政策的方向是正確的。”李憲法說，“但是，目前被異化的藥品集中招標采購沒有前途。”

廢除藥品集中招投標制度后，怎么辦？各地要么自行探索，比如重慶和廣東先后推出藥交所；要么對現行政策修補沿用。

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞則認為，醫改的最大障礙是藥廠、醫院，還有得到好處的政府主管部門官員，誰都不愿放棄既得利益。而他們在醫改中擁有強大話語權和影響力。

而在醫藥行業內人士看來，政府忽視了他們的利益。

“醫改中最感到孤獨的就是制藥企業。”全國人大代表、河南輔仁藥業集團有限公司董事長朱文臣曾公開表示。