中國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)管理經(jīng)驗(yàn)

隨著美國(guó)頁(yè)巖氣的蓬勃發(fā)展，帶來(lái)了革命性的變化，對(duì)于能源結(jié)構(gòu)也有著深刻的影響，能源成本也在降低，預(yù)計(jì)美國(guó)今后從其他國(guó)家的石油進(jìn)口將減少。而中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)卻令人堪憂，其中煤炭消費(fèi)占到70%，石油消費(fèi)占18%，并且隨著節(jié)能減排壓力的增大，亟需調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

《中國(guó)的能源政策》白皮書(shū)稱，近年來(lái)，中國(guó)能源對(duì)外依存度上升較快，其中石油對(duì)外依存度從本世紀(jì)初的32%上升至目前的 57%，預(yù)計(jì)明年的依賴程度將達(dá)到60%，這將直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的能源安全問(wèn)題。美國(guó)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)為其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也提高了能源自給率、提高了能源安全保障程度，使石油、煤炭、電力價(jià)格都有所下降。

而目前中國(guó)頁(yè)巖氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量6000億立方米，可采儲(chǔ)量2000億立方米，面對(duì)如此豐富的資源，如何利用好是關(guān)鍵。盡管中國(guó)的頁(yè)巖氣區(qū)塊與美國(guó)相比，條件比較差，技術(shù)上也不成熟，開(kāi)采面臨很多困難，如何迅速發(fā)展還取決于管理問(wèn)題。如何建立一個(gè)健全的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)管理體制與監(jiān)管體制是核心問(wèn)題之一，中國(guó)需要借鑒美國(guó)頁(yè)巖氣成功商業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下四個(gè)方面。

管理體制

美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，得益于美國(guó)天然氣價(jià)格的放松管制、天然氣開(kāi)發(fā)和運(yùn)輸業(yè)務(wù)的垂直分離以及發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)設(shè)施。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)天然氣價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)相比相對(duì)較低。2009年美國(guó)市場(chǎng)氣價(jià)在120- 180美元/ 1000立方米。而對(duì)照同期中國(guó)華北地區(qū)天然氣市場(chǎng)的終端氣價(jià)，天然氣價(jià)格卻僅為70美元/ 1000立方米左右。這在一定程度上挫傷了頁(yè)巖氣開(kāi)采商的積極性，非常不利于行業(yè)的發(fā)展。在天然氣的“自然壟斷”環(huán)節(jié)- - -管道運(yùn)輸方面，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)引入強(qiáng)制性“第三方”準(zhǔn)入條款，即國(guó)家以法律法規(guī)形式強(qiáng)制管道開(kāi)放，所有管道必須面向供氣商和用戶開(kāi)放，在公平費(fèi)率基礎(chǔ)上提供“無(wú)歧視”準(zhǔn)入，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)投資，保障收益。要完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的管理制度，在充分調(diào)研和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，制定資源勘探、應(yīng)用規(guī)劃、技術(shù)研究、投融資政策、財(cái)稅扶持和行業(yè)管理等相關(guān)政策，并從區(qū)塊登記、勘探、開(kāi)發(fā)和管理，多元化創(chuàng)新的商業(yè)運(yùn)作體制和模式，為頁(yè)巖氣的勘探開(kāi)發(fā)提供較好的外部環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

市場(chǎng)監(jiān)管

美國(guó)的能源監(jiān)管權(quán)分屬聯(lián)邦和州兩級(jí)，聯(lián)邦監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)較州的要求低，倘若兩者沖突，則以聯(lián)邦監(jiān)管制度為準(zhǔn)。1978 年，美國(guó)通過(guò)了《天然氣政策法案》，放松了對(duì)天然氣價(jià)格的控制。在美國(guó)，天然氣的開(kāi)發(fā)監(jiān)管政策和傳統(tǒng)石油監(jiān)管政策相似，聯(lián)邦政府通過(guò)環(huán)境和管道進(jìn)行有限介入，把勘探開(kāi)發(fā)等方面的監(jiān)管權(quán)下放至各州。而由于政府對(duì)天然氣價(jià)格放松管制，進(jìn)一步促使天然氣市場(chǎng)成為非常有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。

美國(guó)采取天然氣開(kāi)采和管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)垂直分離模式。目前，美國(guó)已建成長(zhǎng)達(dá)46萬(wàn)公里、四通八達(dá)的天然氣管網(wǎng)和城市供氣網(wǎng)絡(luò)，為頁(yè)巖氣的商業(yè)化開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件。美國(guó)對(duì)天然氣開(kāi)發(fā)商和管道運(yùn)輸商進(jìn)行不同的政策監(jiān)管，在監(jiān)管管道輸送費(fèi)用的同時(shí)放開(kāi)天然氣價(jià)格，保證天然氣生產(chǎn)商和用戶對(duì)管道擁有無(wú)歧視準(zhǔn)入條件。監(jiān)管形式上，州內(nèi)管道由州與地方法律監(jiān)督和約束，州際管道則由聯(lián)邦能源管理委員會(huì)、州、地方法律監(jiān)管和約束，同時(shí)運(yùn)輸價(jià)格受到監(jiān)管。市場(chǎng)運(yùn)輸準(zhǔn)入受聯(lián)邦能源管理委員會(huì)的控制。

優(yōu)惠政策

20世紀(jì)70年代末期，美國(guó)政府在《新能源獲利法》中規(guī)定了開(kāi)發(fā)非常規(guī)能源的稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，政府還積極實(shí)施減免稅收政策。其中第29條規(guī)定：1980-1992年間鉆探的非常規(guī)天然氣井的產(chǎn)出可享受稅收優(yōu)惠政策（其中頁(yè)巖氣為3. 5美分/立方米）。得克薩斯州20世紀(jì)90年代初制定了頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)不征收生產(chǎn)稅的政策。另外，美國(guó)設(shè)立了非常規(guī)油氣資源研究基金。這些政策有力地支持和扶持了美國(guó)頁(yè)巖氣的發(fā)展。

此外，推行頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策中最重要的一點(diǎn)是鼓勵(lì)中小企業(yè)參與。美國(guó)通過(guò)稅收減免的方法而不是政府直接補(bǔ)貼的方法支持非常規(guī)能源的發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)在增值稅、進(jìn)口關(guān)稅以及采礦權(quán)收費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)方面實(shí)行優(yōu)惠，但需要將這些政策加以推行。

美國(guó)中小公司在頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的推動(dòng)作用、大公司與中小公司的合作經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。應(yīng)重視不同市場(chǎng)主體的作用，規(guī)范地引入不同的市場(chǎng)主體共同參與頁(yè)巖氣的勘探、開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，以推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

建立法律制度

美國(guó)土地的地表權(quán)和礦業(yè)權(quán)分開(kāi)，有利于開(kāi)發(fā)商獲取頁(yè)巖氣上游資源。在私有土地上，開(kāi)發(fā)商必須和礦業(yè)權(quán)利人簽署租約，在設(shè)鉆井與鋪管道的土地上與 地表權(quán)利人簽署單獨(dú)的協(xié)議，并取得州管理機(jī)構(gòu)的許可。美國(guó)聯(lián)邦政府在全美擁有11%左右的土地。聯(lián)邦法律規(guī)定對(duì)公有土地使用實(shí)行競(jìng)標(biāo)拍賣，規(guī)劃每10年審核一次，公眾廣泛參與，私營(yíng)公司可競(jìng)標(biāo)獲取在公有土地上的鉆探權(quán)，并支付給政府相應(yīng)的租金及礦區(qū)使用費(fèi)等。

1985 年美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）頒布436號(hào)法令，管網(wǎng)公司開(kāi)放管道傳輸業(yè)務(wù)；1992年FERC頒布636號(hào)法令，管網(wǎng)公司分離管輸業(yè)務(wù)；2000年FERC頒布637號(hào)法令，改進(jìn)管輸市場(chǎng)效率。這一系列法令有效地促進(jìn)了美國(guó)天然氣市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，提高了天然氣運(yùn)輸市場(chǎng)效率，較好地保護(hù)了市場(chǎng)參與者的利益。

頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的影響，主要是水力壓裂對(duì)地下水的潛在污染，另外還有空氣污染、土地污染、噪聲污染，以及野生動(dòng)物棲息地喪失的問(wèn)題。與此對(duì)應(yīng)，美國(guó)有《美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法》、《美國(guó)清潔水法案》、《飲用水安全法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、《清潔空氣法》等法律作出相應(yīng)的許可和規(guī)定。完整的法律法規(guī)體系是美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力保障。

總之，美國(guó)政策成功之處在于解除管制、穩(wěn)定且透明的監(jiān)管、稅收優(yōu)惠政策以及完善的法律保障。此外，美國(guó)頁(yè)巖氣政策是開(kāi)放的，允許各種資本進(jìn)入，因此從事上游油氣勘探開(kāi)發(fā)的公司有數(shù)千家，多數(shù)是中小企業(yè)。這成為了美國(guó)頁(yè)巖氣實(shí)現(xiàn)有序、快速開(kāi)發(fā)的重要保障。