北京“管狗史”

　　近70歲的秦肖娜，首都愛護動物協會會長，被稱為“京城第五傻”，因為參與京哈高速救狗事件而被人們知曉。
　　此前，除了關注流浪狗、流浪貓等問題，她還曾經參與阻止了北京引進美式和西班牙斗牛項目、建設華北最大狩獵場、加拿大海豹制品進口中國等等國際動物保護和環境保護的工作。
　　秦肖娜介入養狗問題，最早還是在上世紀90年代初。當時，北京出臺了較為嚴厲的養犬管理規定，引發持續數年的爭議，一直到2003年終于進行了修改。如今10年過去了，新的養犬管理辦法即將出臺。
　　北京的犬只管理問題到底關節何在？秦肖娜日前接受了本刊的采訪。
　　
　　第一部養犬條例的前前后后
　　《瞭望東方周刊》：北京市出臺關于養犬的規定已有近20年，它的過程和趨勢是怎樣的?
　　秦肖娜：說起北京的養犬管理法規，是從1994年開始的。90年代以后，北京養犬越來越多。當時北京是不允許養狗的，一經發現就上門打死。有的就在大街上打。這種打狗行為引起國內國外的質疑。1993年北京第一次申辦奧運會，以當時北京市委書記為團長的申辦代表團出去，常被媒體質問北京市打狗的問題。這樣，北京就想出臺一個法規，立法的目的其實還是限制養狗。如果不遵守這個法規，狗就要打掉。這樣，其實打狗就有法律依據了。1994年9月至10月，全社會大討論是不是允許養犬。在這個基礎上，制訂了《北京市嚴格限制養犬規定》，它是北京市第一次對養犬立法，也是全國第一個。
　　這個法規存在一些問題。其中有一些規定并沒有考慮上位法的相關規定。比如說收費的問題，發生爭執后的處理，還有養犬人的合法權益，沒收、收容的犬只管理等等。收5000元登記費和每年2000元注冊費的根據是什么？當年5000元錢是不少的錢，一般老百姓交不起，那就打你的狗，這是為了使打狗合法化。因為當時社會上許多人，是非常反對養犬的。我們主張人權，不主張狗權。等等。
　　這個條例在全國起了一個帶頭作用。后來廣州收1萬塊錢。這就是用高收費的辦法，達到減少養犬的目的。但是這個管理法規出來以后，養犬的人越來越多，而且都不交費。
　　當時這個政策的出臺，提議案的是北京百貨大樓賣襯衫的售貨員，是北京市人大代表。據她說下夜班她被狗嚇到過。當時主流媒體也在大力宣傳狗的害處，如：“養狗、養貓是資產階級行為，玩物喪志，有錢人才養狗”，“狗在抗日戰爭時期幫助日本鬼子，是狗奸”，“狗毛也帶狂犬病菌，空氣也傳染”等等言論都出現在主流媒體上。
　　但是，也有相當多的居民反對打狗、高額收費等做法。我當時在北京電視臺，就這個題目做過專題。在市政協討論時，幾乎所有的委員都反對。在市人大，當時也是一半對一半的意見，爭議非常大。希望能夠寬容對待動物的，基本上都是知識分子，學者、資深媒體人。盡管有不少人反對，當時還是通過了這個規定。
　　
　　干部在轉變
　　《瞭望東方周刊》：后來為何能夠得到修改？
　　秦肖娜：這個規定出臺后爭議很大。我們每年都通過代表委員們向人大、政協提案。由于法規一直都沒有修改，還是年年打狗。這損害了北京的國際形象和社會安定。我們非常焦急和憂慮。
　　2001年，我鼓了好大的勇氣，向當時的市委書記反映了收狗費的問題，因為這是突破點。這位領導后來到全國政協當領導。我在一個活動上見到他，反映說收5000塊錢管理費。他反應的第一句話讓我很感動。他說：“這么高的費用！老百姓能交得起嗎？”我說，“是啊，交不起就打狗。”我說因為這個問題，影響了我們北京市政府、北京市官員的形象。他說，這個事得調研一下。
　　到了“十一”之前，又是全市打狗。2001年9月下旬，有家報紙在第一版登了一幅幾乎整版的照片，一個警察拿著棍子打狗，一個“小京巴”躲在車輪后面。標題是《北京開始治理違規養犬》。一個志愿者連夜送給我，我很氣憤也很郁悶，社會各界人士呼吁了這么多年，就一點都沒用嗎？就在報紙的白縫那兒寫了幾個字，“書記，請您閱，這是對我們北京市工作的表揚呢，還是批評？百姓說，現在我們就是綁票，不給錢就撕票。”然后簽了我的名字，第二天就送給他。我記得當時是禮拜天上午，他馬上就說，星期一讓秘書處理這件事。過了“十一”就開始了全市的調研。
　　北京市法制辦就在各區、街道辦事處進行調研、座談，聽取各方面意見。我參加了西城區月壇街道的討論，當時居委會的一個老太太的發言給我留的印象非常深。她說：“收這么高的費用，我們不知道這費用哪去了。把這些錢給我們一些，肯定比現在管得好。”
　　這筆錢一年大概能收多少？2001年我們協會和市政協的一個副主席、一個老主席，還有市人大的領導，以及一些政協委員一共十多個人，到公安局養犬辦去調研。收的錢都用到什么地方了？每年人大、政協委員都在質詢這個問題。那天，在我們的追問下，當時的北京市公安局治安總隊犬類管理科科長說，2000年是1億8千萬。
　　《瞭望東方周刊》：從剛才的故事看，城市管理者對于養犬管理的看法產生了很大影響？
　　秦肖娜：是這樣。城市的管理工作很大程度上取決于城市管理者是否具有人文關懷理念，這也決定著有關政策。
　　王岐山同志當市長的時候，兩次批復了我們協會的報告，最后由北京市財政撥出一部分經費資助民間組織和個人給流浪貓做絕育。這在全國是首例，開了好頭。在國際上增加了北京的美譽度。
　　有人文關懷理念的領導，和他溝通，他會理解。過去春秋兩次例行投放毒鼠藥，在水、土中的積累污染環境，增加了不安全因素。毒鼠藥也和兒童患白血病直接有關。我們在這方面與領導溝通過并提了建議，領導很支持。市衛生局從2008年已經接受我們的提議，不再外環境撒放毒鼠藥了。這次修改養犬法，我寄予希望和期待。
　　民間組織應參與養犬管理
　　《瞭望東方周刊》：這次養犬管理辦法修訂的焦點是什么？
　　秦肖娜：焦點是以什么樣的理念來主導修改。我們首都愛護動物協會剛剛給市人大常委會主任寫了一個報告，因為聽說目前這件事情是委托給社科院法學研究所在做。交給第三方機構去做，我不反對。但是制訂一個動物管理的法規，不是純粹從法律上講，還要符合北京這個世界城市管理理念，具備關于動物的專業知識和懂得動物福利。要懂具體操作的空間。比如，規定成年狗超過35厘米就不準養，這顯然是不夠了解動物常規知識的人決定的。因為狗有沒有進攻性不在于大小，比如我們用的工作犬都是金毛之類的大型犬。我們希望這次法律修改，一定要更新理念。
　　還有，收登記費1000元，根據是什么？依據是什么？90年代是一拍桌子說5000，后來幾個人大代表在一起說5000太多，就1000吧。修改管理法規，要有理性的、對社會負責任、沒有利益關聯的社會公益組織參與，可能會增加客觀性。我們已經提交了一份參與法規修改的申請書。
　　《瞭望東方周刊》：按現行法規，養犬管理由公安機關負責，對此您是怎么看待的？
　　秦肖娜：由公安局來管狗還是有些問題。因為90年代時想要消滅北京城里的狗，用很強勢的辦法就是讓公安機關來管。
　　這個辦法制定出來后，全國又都在學，形成了一種慣性。其實公安機關是強制性的專政機構，在不違法情況下，公安機關就不用出來管。我們目前在河北省威縣嘗試把狗的收容等功能交給民間組織，南京也在這樣做。民間組織不用那么多的費用；第二個，民間組織有動物福利的理念和常識，就會做得更好一些；第三個，民間組織有公開性，是透明的，大家誰都可以監督；第四個，民間組織有熱情，都是志愿者，都是自己的時間、金錢來做這件事，有社會責任感，能杜絕政府做這件事的一些弊端。我們一直在呼吁把狗收容交給民間組織，狗的登記可以暫時由公安部門負責。現在養犬人的素質是不一樣的，在目前階段，用公安部門登記還是應該的。但是收容，應該由政府支持民間組織來做。這樣做對政府有好處。
　　管理不好容易引發社會矛盾
　　《瞭望東方周刊》：對于政府部門來說，養犬管理到底意味著什么？一筆比較巨大的收入？一種負擔？抑或是一種可能影響社會和諧的因素？……
　　秦肖娜：養犬管理應該是城市管理工作的一個內容，出發點應該是預防疾病，保護民眾的身心健康。目標是促進社會和諧，人與人的和諧，人與動物和諧。這就需要有一個從和諧出發的管理辦法。一個主導思想就是約束人的行為，包括養犬的和不養犬的人的行為。人的不文明行為在各個領域都存在，與動物沒有關系。養寵物就像醉駕與車沒有關系一樣，所以一定要約束人的行為而不是消滅動物。
　　《瞭望東方周刊》：現在有一個問題是，很多市民也反對養犬。或者說，確實因為別人養犬干擾了他們的生活，如何尊重他們的意見和權利呢？
　　秦肖娜：養犬引起鄰里糾紛和其他原因引起的糾紛是一樣的。目前社會轉型，民眾各種價值觀交錯也反映到養犬的問題上來。
　　矛盾是雙方的，我們的社會需要對人寬容，也需要對動物的寬容。除了極個別的情況和故意縱狗咬人外，動物一般都不會主動進攻人。我們的社會缺乏和動物相處的善意和常識。我們曾介入過一個案子，就是崔美善老師因管理院子里的流浪貓被告上法庭。原告見到院里的貓狗就會感到對他有威脅，甚至有棵桑樹也覺得有威脅，就去砍掉。十幾年來一直為這些事打官司鬧糾紛。只有大多數人知道為別人著想了，社會才會和諧，我們每個人才會安寧。這不光是對養犬人說的。社會急需公民意識教育和善良教育。
　　《瞭望東方周刊》：現在由于城鄉結合部改造等原因，導致城市流浪狗數量激增，對此您有什么建議？
　　秦肖娜：城市流浪動物的主要來源之一就是拆遷。建議政府把解決動物的問題列入拆遷工作，一是要求民眾帶著自己的動物走并給予一定獎勵。二是不帶動物的扣除一定拆遷款作為動物保護組織收養的費用。三是在做拆遷戶的調查時同時登記動物的數量。第四，政府出資發動民間組織在城鄉結合部為村民的狗做免疫和絕育。
　　流浪動物的管理是考驗一個城市的人文理念和管理能力的標志，在一些不發達國家也有做得很好的，比如印尼、尼泊爾、南美和非洲的一些國家。只要我們改變思路，認真去做，發揮民間志愿者和協會的力量，會逐步做好