我國義務教育均衡發展督導評估政策的演變與走向

“教育督導評估是教育行政部門進行的教育行政評估，它是代表政府和教育行政部門按照國家法律、法規和方針、政策，對有關部門、學校的教育管理工作、教育質量、效益以及發展水平進行價值判斷的過程。”[1]2012年10月1日起開始實行的《教育督導條例》，是我國首部教育督導的法規，標志著我國教育督導走上了法制化的軌道，將推動教育發展方式和管理模式發生深刻的變化。該條例的頒布有利于推動義務教育均衡發展，全面提高教育質量和促進教育公平。目前，我國的義務教育均衡發展已經進入了深入推進的階段，反觀多年來義務教育均衡發展中的督導評估政策的演變和走向趨勢，能夠清楚地了解督導評估政策在義務教育均衡發展中的獨特意義，更好地促進義務教育均衡發展。

一、我國義務教育均衡發展督導評估政策的發展歷程

“我國自1977年鄧小平提出恢復教育督導制度的構想以來，1983年教育部提出《建立普通教育督導制度的意見》，直到1991年原國家教委發布的《教育督導暫行規定》，是我國教育督導制度的第一個法規性文件，標志著我國的教育督導制度開始成立。到目前為止，我國的教育督導工作已經走過了30多年的發展歷程，教育督導制度伴隨著國家的改革開放和教育改革發展逐步完善。”[2]國家的教育督導政策一直是義務教育均衡發展督導評估政策的重要指導方針，總結國家頒布的有關教育督導的政策文件、義務教育均衡發展的政策文件和重要的教育方針政策，能夠清楚地看到我國義務教育均衡發展中督導評估政策的發展脈絡。

從表1呈現的文件當中，可以總結出我國義務教育均衡發展督導評估政策的發展歷程，主要分為三個階段：

1.第一階段（1991年-2000年）：普及九年義務教育階段的督導評估政策

原國家教委1991年頒布的《教育督導暫行規定》指出教育督導的任務是：對下級人民政府的教育工作，下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估、指導，保證國家有關教育方針、政策、法規的貫徹執行和教育目標的實現。這部法規是這一時期督導評估的指導性規定。“1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規定：國家實施教育督導制度對學校及其教育機構教育評估指導。這樣，教育督導與評估制度第一次法定為我國教育的一項基本制度，從此為進一步建立和完善有中國特色的教育督導評估制度提供了法律依據。”[3]1996年頒布的兩個文件也指出在進行“兩基”督導檢查的同時，把保障實施素質教育作為督導工作的重要任務。1998年頒布的《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》和1999年頒布的《關于加強教育督導與評估工作的意見》，以及2001年《國務院關于基礎教育改革和發展的決定》都提出建立和完善“兩基”督導檢查和鞏固提高復查制度，建立全面推進素質教育的督導評估制度和對地方教育督導行政工作的督導檢查作用。

從這些文件中可以看出，這一時期教育督導評估的特點主要以行政監督為主，對“兩基”工作即基本實施九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的督導檢查為主。

2.第二階段（2001年-2012年）：由普及向均衡轉變的義務教育督導評估政策

國家教育督導團2001年頒布的《關于加強基礎教育督導工作的意見》規定建立符合素質教育要求的督導評估機制，保證素質教育順利實施。2002年，教育部《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》首次提出積極推進義務教育階段學校均衡發展和各地教育行政部門、教育督導部門要加強對中小學辦學管理工作的督導、檢查。2005年頒布的《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》指出：“建立義務教育均衡發展督導評估制度，研究制定督導評估指標體系，對各地義務教育均衡發展狀況進行評估，對地方各級人民政府推動義務教育均衡發展的工作開展督導檢查，將評估檢查結果作為評價地方教育工作的重要指標”。2010年《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》規定：“建立和完善對縣級行政區域內義務教育均衡發展督導評估和表彰獎勵機制。各級教育督導部門要建立和完善對政府推進義務教育均衡發展的督導評估制度”。2012年頒布的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》指出，建立縣域義務教育均衡發展督導評估制度，開展對義務教育發展基本均衡縣域的督導檢查和評估認定工作。

這一階段的義務教育督導評估政策的關鍵是在“兩基”督導評估制度的基礎上，逐步建立了縣域義務教育均衡發展督導評估政策，成為新時期義務教育持續健康發展的重要機制和強有力的手段。

3.第三階段（2012年之后）：進一步深入推進均衡發展的義務教育督導評估政策

國務院2012年頒布的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》規定：“加強對義務教育均衡發展的督導評估工作，對縣域內義務教育在教師、設備、圖書、校舍等資源配置狀況和校際在相應方面的差距進行重點評估。對地方政府在入學機會保障、投入保障、教師隊伍保障以及緩解熱點難點問題等方面進行綜合評估。將縣域公眾滿意度作為督導評估的重要內容。省級政府要根據國家制定的縣域義務教育均衡發展督導評估辦法，結合本地實際，制定本省（區、市）具體實施辦法和評估標準”。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》提出的“制定教育督導條例和進一步健全教育督導制度”的要求，國務院于2012年10月1日起頒布實施《教育督導條例》，這是我國第一個專門的、完整的關于教育督導的法律法規。

從《教育督導條例》頒布以后，我國義務教育均衡發展督導評估的相關政策也會在該條例的指導下，在各個縣域內得到不斷的完善和落實。

二、我國義務教育均衡發展督導評估政策的發展特征

1.政策發布機構等級逐步提高

從表1中可以看出，由最初的國家有關教育的部門，包括原國家教委、教育部，到有關教育督導的行政機構，再到國家最高權力機關全國人民代表大會和國務院，政策發布機構的等級逐步提高。由此可以得出，教育督導評估，特別是在義務教育均衡發展大背景下的督導評估，越來越受到社會的關注和國家的重視，體現了督導評估政策在義務教育均衡發展中的重要作用。

2.政策實施的主體由單一到多元

“教育政策是一個涉及不同層級、不同內容的復雜政策系統，因此教育政策的主體應該是多元的，多元主體的地位和作用也應該是不相同的，多元主體發揮著各自重要的作用。”[4]教育政策的主體包括決策主體、咨詢主體和執行主體三個方面，在我國，由于教育督導評估的教育行政類別的不同，一直以來，教育督導評估的實施主體是由中央、省、市和縣四級構成的，在中央領導下的各級政府的督導評估一直被認為是政策實施的主體。《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》指出的把“公眾對義務教育均衡發展的滿意度作為評估認定的重要參考”，即讓義務教育學校校長、教師、學生家長、社區代表以及其他群眾，都來參與其中作為共同的主體，體現了咨詢主體地位的提升，有利于主體的多元發展。

3.政策的內容由宏觀到微觀

義務教育均衡發展督導評估的內容除我國教育督導政策中督政和督學相結合的內容以外，由原來的側重于“督導”，即對下級政府落實教育法律法規和國家教育方針政策，以及義務教育階段各級學校教育教學工作的督導，到現在的督導和評估相結合，提出對義務教育校際均衡狀況評估和對人民政府推進義務教育均衡發展工作的評估，并且更加具體地提出了評估的4個方面和17項指標，要求結合不同的省情作出督導評估。全方位更具體地指出了督導評估工作從哪些方面來做，體現了政策內容由宏觀到微觀的發展。

4.政策程序由自上而下轉向自下而上的方式

我國的教育督導制度政策提出的經常性督查、專項督查或綜合督導，一般采取的都是一種自上而下的方式和程序，很少給學校自身評估以及其他方面的意見留下足夠的空間。考慮到地方政府在推進義務教育均衡發展中的作用，以及保證督導評估質量的原則，我國現行的義務教育均衡發展督導評估的程序，主要采取自下而上的方式進行30sRtaMjeG51UYSiRLSKlA==，即縣級自評、地市復核、省級評估和國家認定。

5.政策的結果處理更加公開公正

在結果的處理方面，由原來的“可以向社會公布”，到現在“應該向社會公布”，以及在督導評估法律責任中，由原來的“行政處分”，到現在的“依法追究刑事責任”，都能體現出教育督導評估逐漸走向公開、公平和公正的道路。

三、我國義務教育均衡發展督導評估政策的走向

1.義務教育均衡發展督導評估政策走向法制化

義務教育均衡發展督導評估制度的法制化建設體現了我國“依法治教”的原則。依法治教的內容主要包括教育立法、教育普法、教育司法、教育守法、教育法律監督和教育法律救濟等方面。依法治教要求全部的教育活動都應當符合法律法規的有關規定，所有的教育法律關系主體在從事各類教育活動時都應該遵守或不違背法律的規定和精神。

2012年10月1日開始實行的《教育督導條例》是我國首部教育督導法規，標志著教育督導走上法制化的軌道。下一步需要做到的就是在《教育督導條例》的指導下，根據義務教育均衡發展各個省和“教育督導責任區”的不同實際情況，制定出各個省、直轄市、自治區范圍內的教育督導評估政策，實現教育督導評估政策的法制化建設，促進教育公平，推動義務教育均衡發展。

2.義務教育均衡發展督導評估政策走向科學化

從督導人員的專業化要求的不斷提高和培訓機制的不斷完善，到督導評估指標的不斷具體和細分化，并逐漸要求定性和定量方法結合，再到督導評估方式與具體的真實情境相結合，都體現了義務教育均衡發展督導評估指導的科學化發展。除此之外，還要采取現代化的技術手段，推動各地區域內建立督導評估信息系統，充分利用義務教育質量檢測數據和結果，不斷提高督導評估的有效性和科學性。只有走向科學化的督導評估指導，實現督導評估中硬件和軟件的共同發展，才能保證督導評估的客觀性和嚴肅性，更深入地推進義務教育的均衡發展。

3.務教育均衡發展督導評估制度走向參與化

義務教育均衡發展不僅是國家教育發展的戰略性任務，也是受到全社會廣泛關注的熱點和難點問題。義務教育均衡發展督導評估制度開始以公眾滿意度作為評估的重要內容，通過多種手段收集督導評估的相關信息，廣泛聽取教師、員工、學生、家長的意見，吸收社區和有關專業人士參與督導評估，將公眾參與機制引入其中，使得督導評估的結果能得到當地群眾的認可，“可充分發揮社會力量和民眾對教育管理的民主參與，帶動社會和公眾形成參與公共教育權力的觀念和意識”[5]，逐步緩解義務教育均衡發展的矛盾，促進教育公平和社會和諧。

4.義務教育均衡發展督導評估制度走向人本化

教育的發展最終指向的是人，也就是說教育政策的終極價值在于人的價值。教育政策主要有四種價值——政治的價值、社會的價值、教育的價值和人的價值，并且有一種由低到高的等級秩序。我國的教育政策一直以來都強調了前三種價值，忽視了人的價值。在提倡素質教育的當今，應該在追求前三種價值的基礎上更加關注人的價值。因此，義務教育均衡發展督導評估制度也應該在法制化和科學化的前提下，實現人本化的發展，更好地滿足義務教育階段廣大人民群眾的教育愿望和需求。

參考文獻

[1] 孫綿濤.教育行政學.北京：高等教育出版社，2001.

[2] 孫綿濤.教育政策論—具有中國特色的社會主義教育政策研究.武漢：華中師范大學出版社，2002.

[3] 蘆雷，許鵬.我國教育督導制度的發展歷程研究.遼寧教育行政學院學報，2010（9）.

[4] 范國睿，孫翠香.教育政策執行檢測與評估體系的構建.教育發展研究，2012（5）.

[5] 黃葳.我國教育督導體制現狀、問題和改革路徑.教育發展研究，2009（12）.