牧區改革正當時

內蒙古是我國傳統的五大牧區之一，擁有豐富的草地資源，畜牧業生產歷史悠久，是內蒙古的傳統產業和基礎產業，也是綠色畜產品的生產源泉。隨著經濟的快速發展和人口的不斷增加，牧區的社會經濟發展也出現了一些瓶頸，主要表現在：草原生態功能持續下降、牧民收入差距逐步擴大、草原畜牧業發展遲滯。在此背景下，內蒙古提出了“8337”發展思路，明確要把“內蒙古建成綠色農畜產品生產加工輸出基地”， 改革和完善牧區經營體制，體現特色、發揮優勢，是對內蒙古草原畜牧業發展定位的深化、細化和具體化，不僅是促進牧區社會經濟持續穩定發展的需要，也是新形勢下逐步提高牧區經濟競爭力，融入國內、國際兩個市場，促進牧民收入快速增長的需要。

一、改革與發展

（一）基本情況

內蒙古擁有33個牧業旗縣，占全區除市轄區之外旗縣域總數的41.25%，其中：邊境旗縣14個，占全區總數的73.68%；土地面積81.51萬平方公里，占全區的69.4%；占全區80個旗縣域的70.2%；其中：天然草原面積6106.67萬公頃，耕地面積232萬公頃，分別占全區的68.9%和32.45%、占全區80個旗縣域的99.53%和31.9%；總人口547.38萬人，其中：鄉村人口361.76 萬人，分別占全區人口總數及鄉村人口的21.98%和34.38%，占全區80個旗縣域的31.46%和33.02；總戶數193.41萬戶，占全區總戶數的23.66%，其中：鄉村戶數101.29萬戶，占全區鄉村戶數的25.8%。

（二）改革情況

1.管理體制改革。1984年在全國率先打破了“三級所有，隊為基礎”的原有體制，實行了“草場共有，承包經營，牲畜作價，戶有戶養”的“草畜雙承包”責任制，實行“草畜雙承包”制度，初步解決了牧區管理和畜牧業經營體制存在的重大問題。1989年開始，鑒于當時對草原重利用、輕保護，重經濟效益、輕生態效益，重索取、輕投入，導致天然草原退化日益加劇的問題，開始實施草原有償使用制度，它不僅解決了草原有價、使用有償的問題，同時解決了鼓勵草原使用權的合理流動問題。1995年，提出了落實草原“雙權一制”并堅持30年不變。目前，全區已落實草原所有權面積10.4億畝，占草原總面積的78.4%；落實草原使用權面積8.5億畝，占草原可利用面積的82.4%；草原承包到戶面積8.3億畝，占草原可利用面積的81%。

2.經營機制改革。近年來，隨著草原承包經營責任制的落實，草原承包經營權流轉的現象越來越多。目前，內蒙古草原流轉面積4098.3萬畝，占草原承包面積的6.3%，共涉及36401戶牧戶，占承包牧戶總數的2.4%。流轉的方式也呈現多樣化的特點：

（1）轉包與轉讓。轉包面積2256.8萬畝，占草原流轉面積的55.1%。草原轉包情況各地區普遍存在，轉包流轉比較穩定，由于在本集體經濟組織內發生，爭議較少。轉讓面積838.2萬畝，占草原流轉面積的20.5%。轉讓流轉的形式在我區西部地區較多，轉讓的費用一般依據草原的面積以及草原設施建設情況，由雙方自愿協商決定。

（2）出租與互換。出租面積820.7萬畝，占草原流轉面積的20%。出租流轉形式全區各地普遍存在。出租費用因草原優劣、當年牧草長勢及基礎設施建設情況有所不同，出租期限一般以一年居多。互換面積22.6萬畝，占草原流轉面積的0.6%。互換流轉主要存在于相鄰牧戶之間，牧民為了讓自己的草原集中連片，方便經營，將相鄰的草原進行互換。進行互換的草原一般等級相近，生產力差別不大。

（3）入股與其它。入股面積19.4萬畝，占草原流轉面積的0.5%。隨著牧區合作經營的發展，入股是草原流轉的一種新趨勢。目前，在經濟發展較快的一些地區存在此種方式。其它面積140.8萬畝，占流轉面積的3.4%。

（三）發展情況

1.經濟運行2012年，33個牧業旗縣地區生產總值3755.55億元，占全區的23.65%，占全區80個旗縣域地區生產總值的37.5%，三次產業增加值分別占全區的27.11%、27.06%、27.47%和13.76%；占全區80個旗縣域的30.8%、40.3%、41.4%和27.3%；人均生產總值9.87萬元，分別為全區人均生產總值和80個旗縣域人均生產總值的154.46%及174.4%；公共財政預算收入195.33億元，分別占全區和80個旗縣域公共財政預算收入的12.58%及37.6%；完成固定資產投資3048.89億元，分別占全區和80個旗縣域固定資產投資的23.25 % 及34.48 %；實現社會消費品零售總額543.6 億元，分別占全區和80個旗縣域社會消費品零售總額的18.89 % 及31.49 %。

2.畜牧業生產。2012年，33個牧區旗縣年末牲畜存欄頭數為3178.8萬頭只，分別占全區和80個旗縣域的47.6 %及51.9%；其中：羊存欄2520.93萬只，分別占全區和80個旗縣域的49 % 及51.5%；牛羊肉產量為59.2萬噸，分別占全區和80個旗縣域的42.2 %及 47.65%；羊毛產量5.1萬噸，分別占全區和80個旗縣域的43.4 %及45.5%。

3.居民收入。2012年，33個牧區旗縣城鎮居民人均可支配收入19718元，為全區城鎮居民人均可支配收入的85.2%，為全區80個旗縣域城鎮居民人均可支配收入的100.8%；農牧民人均純收入9726元，為全區農牧民人均純收入的127.8 %，為全區80個旗縣域農牧民人均純收入的110.8%。

4.城鎮化水平。2012年，內蒙古33個牧區旗縣域總人口為547.38萬人，其中：城鎮人口185.62 萬人，鄉村人口361.76 萬人，城鎮化水平為33.9%，較全區城鎮化水平低21.63個百分點，較全區80個旗縣域城鎮化水平低3.13個百分點。

（四）發展測評

牧區縣域經濟發展測評，從縣域發展水平、發展速率、公共服務、居民生活及總體競爭力五個方面，對縣域進行了評價。通過競爭力評價分析，尋找當前牧區縣域經濟發展中所面臨的瓶頸和薄弱環節，并以此提出相應的發展路徑與對策建議。

1.發展水平。從發展水平來看，全區33個牧區旗縣發展水平競爭力平均指數為25.11，略高于全區縣域發展水平指數平均水平24.76，其中，有14個旗縣高于牧區和全區縣域平均水平，鄂托克旗、阿拉善左旗、烏審旗、錫林浩特市4個旗縣發展水平進入全區發展水平前十強，分別排全區的第5、7、8、9位。

從地域分布來看，牧區前十強中有60%的縣域分步在西部，40%分布在東部，其中，鄂爾多斯市3個、阿拉善盟2個、包頭市1個，錫林郭勒盟3個、呼倫貝爾市1個。

排在牧區縣域發展水平競爭力后十位的牧區旗縣分別為蘇尼特左旗、巴林左旗、科左中旗、巴林右旗、阿魯科爾沁旗、翁牛特旗、新左旗、正鑲白旗、科右中旗、四子王旗，其中，錫林郭勒盟2個，赤峰市4個，通遼市1個，呼倫貝爾市1個，興安盟1個，烏蘭察布市1個，90%集中在東部區。正鑲白旗、科右中旗、四子王旗為全區縣域后10位。

圖1 內蒙古牧區發展水平競爭力評價結果及順序（前10名）

2.發展速率。從發展速率來看，處于全區牧區縣域發展速率競爭力前10位的縣域分別為鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗、西烏珠穆沁旗、扎魯特旗、烏拉特中旗、東烏珠穆沁旗、杭錦旗、科右中旗、阿巴嘎旗，其中，鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗、西烏珠穆沁旗、扎魯特旗、烏拉特中旗同時進入全區縣域發展速率競爭力前十強。

整體來看，牧區發展速率競爭力平均指數為46.35，高于全區平均44.12的水平。33個牧區旗縣中有18個旗縣高于全區平均水平，有15個高于牧區平均水平。鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗、西烏珠穆沁旗、東烏珠穆沁旗同時躋身于牧區發展水平競爭力和發展速率競爭力前十強。巴林左旗、巴林右旗、翁牛特旗、正鑲白旗、四子王旗處屬于發展水平和發展速率后10位，屬于落后牧區旗縣。

從內部來看，全區縣域發展速率前十強中有60%為牧區旗縣，發展速率排名后10位中，僅有烏拉特后旗、四子王旗、正鑲白旗3個牧區旗縣。

圖2 內蒙古牧區發展速率競爭力評價結果及順序（前10名）

3.公共服務。牧區整體公共服務競爭力指數為29.56，高于全區平均水平26.71。處于公共服務競爭力前10位的縣域為鄂托克旗、阿拉善左旗、陳巴爾虎旗、阿拉善右旗、額濟納旗、烏拉特后旗、新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗、鑲黃旗、鄂托克前旗，其公共服務競爭力指數達到39.09，低于全區公共服務競爭力前十強的平均指數42.96。全區縣域公共服務競爭力前十強中，有60%的縣域為牧區，其中，鄂托克旗、阿拉善左旗、陳巴爾虎旗、阿拉善右旗位居前列。而鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗在牧區發展水平、發展速率及公共服務中均表現出較強的競爭力。

處于牧區公共服務競爭力后10位的旗縣是杭錦旗、扎魯特旗、烏中旗、巴林右旗、克什克騰旗、阿巴嘎旗、西烏珠穆沁旗、正鑲白旗、科左中旗、四子王旗，主要分布為鄂爾多斯市1個，通遼市2個，巴彥淖爾市1個，赤峰市2個，錫林郭勒盟3個，烏蘭察布市1個，70%集中在東部牧區旗縣。其中，巴林右旗、正鑲白旗、四子王旗無論是發展水平、發展速率還是公共服務，均處于劣勢。

圖3 內蒙古牧區公共服務競爭力評價結果及順序（前10名）

4.居民生活。33個牧區居民生活競爭力平均指數達25.22，高于全區平均22.63的平均水平。在牧區居民生活總體評價中，額濟納旗、錫林浩特市、鄂托克旗、東烏珠穆沁旗、烏審旗、鄂托克前旗、西烏珠穆沁旗、阿拉善左旗、阿巴嘎旗、阿拉善右旗位居前10名。從區域分布來看，錫林郭勒盟4個，鄂爾多斯市3個，阿拉善盟3個。

排在后10位的牧區旗縣分別為克什克騰旗、科左后旗、正鑲白旗、巴林左旗、巴林右旗、科左中旗、翁牛特旗、阿魯科爾沁旗、四子王旗、科右中旗，主要分布為赤峰市5個，通遼市2個，錫林郭勒盟1個，烏蘭察布市1個，興安盟1個。90%集中在東部的牧區旗縣。四子王旗、科右中旗同時為全區縣域公共服務競爭力的后10位。

圖4 內蒙古牧區居民生活競爭力評價結果及順序（前10名）

5.綜合競爭力。從評價結果來看，牧區綜合競爭力平均指數為29.48，略高于全區平均水平。33個牧區旗縣中，居全區平均水平之上的有18個，居牧區平均水平之上的有16個旗縣。阿拉善左旗、鄂托克旗、烏審旗、鄂托克前旗、錫林浩特市、額濟納旗、東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗、陳巴爾虎旗、阿拉善右旗處于牧區綜合競爭力的前10位，主要分布為阿拉善盟3個，鄂爾多斯3個，錫林郭勒盟3個，呼倫貝爾市1個。其中，阿拉善左旗、鄂托克旗、烏審旗、鄂托克前旗、錫林浩特市同時位居全區縣域綜合競爭力前10名，表現出強勁的競爭力，分別排在全區縣域第5、第6、第8、第9和第10名。

綜合競爭力排序在后10位的旗縣分別為克什克騰旗、科左后旗、阿魯科爾沁旗、巴林左旗、巴林右旗、科右中旗、翁牛特旗、科左中旗、正鑲白旗、四子王旗，其中，赤峰市5個，通遼市2個，興安盟1個，錫林郭勒盟1個，烏蘭察布市1個，多數為東部牧區。正鑲白旗和四子王旗同時為全區縣域綜合競爭力的后10名，分別排第76和79位。綜合競爭力最高的阿拉善左旗和最低的四子王旗平均指數差距達2.8倍。

圖5 內蒙古牧區總體競爭力評價結果及順序（前10名）

二、存在的制約因素

（一）生產成本大幅提高

為保護草原生態，國家和自治區相繼實施了退牧、禁牧、輪牧、生態治理工程和草畜平衡制度等生態治理工程和草原圍欄、舍飼圈養方式及人工草場、飼草料地建設等生態保護措施。雖然草原生態得到了保護，牲畜頭數得到了控制，但牧民的生產經營成本也隨之加大， 2000-2012年，內蒙古牧民人均純收入增長了2.65倍，同時生產經營性費用支出增長了2.62倍，表明12年來牧民的純收入增量基本上被生產經營性費用增量消化。目前全區實行禁牧休牧的草原面積已達7.8億畝，但國家安排的禁牧休牧補貼面積不足2.5億畝，其余尚未列入治理范圍，各級政府由于地方財力有限等原因，也難以實施真正意義上的草原生態補償制度與政策。再者，內蒙古草原牧區絕大部分降水量稀少，地下水也極其缺乏，人工草場和飼草料基地的建設受先天條件制約，無法大面積展開。

（二）移民異地生存困難

近年來，內蒙古牧區人口及勞動力轉移的數量不斷增加，初步統計，轉移出牧業勞動力近30萬左右，轉移的方式主要是通過“生態移民”等被動性轉移，而自發的、主動的轉移較少。因此，牧區人口轉移過程中返回現象較為普遍，主要原因是轉移出的牧區人口及勞動力的職業選擇和未來的發展等都比較迷茫，大多從事以體力勞動及技術含量很低的服務性行業，工作缺乏穩定性，收入水平也較低。生態扶貧移民后再生產扶持、就業培訓、教育、住房、社會保障等方面的配套措施進展滯后，轉移出的牧區勞動力很難適應全新的生活環境，難以做到移得出、穩得住、不反彈。

（三）集約化模式亟需完善

草原畜牧業的劃區飼養圈養、小規模經營確實調動了牧民發展生產的積極性，但同時也影響了草原畜牧業的畜種結構和綠色產品的優勢。舍飼圈養需要大量的飼草投入，牧戶自身的打草場大多不具備這樣的供給條件，只能依靠購買，大大增加生產成本和牧民的負擔。舍飼圈養還需要充足的水源、棚圈條件與飼養技能，內蒙古大多數草原水資源匱乏，牧區現有的牲畜品種適宜圈養舍飼的并不多，很難形成理想的畜種結構，傳統的馬、山羊、綿羊、駝的五畜結構逐漸被單一的以牛、羊為主要的品種結構取代，使草原畜牧業就失去了原有的草原特色牲畜及綠色畜產品的優勢，從而將降低內蒙古草原畜牧業在國內外市場的競爭優勢。

（四）特色產業發展滯后

草原牧區的工業化、城鎮化程度直接衡量現代草原畜牧業的進程水平。內蒙古牧區工業發展多以礦產資源開采加工為主，其他工業類型所占比重很小（畜產品生產、加工業）。以礦產資源為原料的產品大多受產能過剩，政策限制和市場制約的影響，加之開采成本日益上升、資源日漸枯竭，礦產資源開發力度將會大大萎縮甚至停滯，但留下的卻是已遭破壞且難以逆轉的草原生態，同時，牧區的礦產資源開發對當地勞動力吸納能力也較弱。除此以外，草原牧區的其他工業類型基本上只有處在起步階段的畜產品加工業了，現實表明，在全國統一大市場的開放背景下，牧區畜產品的主要交易市場一般都遠離牧區，在交易過程中，牧民大都處于價格的被動接受者地位，難以獲得應得利益，不利于加快牧區畜牧業規模化、集約化生產，也難以推動專業化、組織化經營模式的發展。由于歷史的原因，牧區的城鎮居民大多依然以草原畜牧業為重要收入來源，牧區的“生存性”城鎮化率很高，非牧化人口很少。因此，牧區的城鎮化和現代意義上的城鎮化不能一概而論，不能把現代城鎮化發展的模式完全套用到牧區的城鎮化發展中。

（五）牧民收入增長乏力

2012年，33個牧區旗縣中仍有75.7%及54.5%的牧區居民人均純收入低于全區牧民和33個牧區旗縣牧民的平均水平。牧民收入結構單一，是其重要原因，2012年，內蒙古牧民從事畜牧業的收入占其總收入比重為74.8%，占家庭經營性收入為82.3%，分別比農民高22.2個和15.5個百分點。近年來，為確保北疆綠色安全屏障，國家和自治區相繼實施了退牧、禁牧、休牧等生態治理工程和草畜平衡制度，草原牲畜頭數得到控制，畜牧業生產集約化水平有所提高，但生產經營成本也隨之加大，從實際情況看，2000年，牧民人均總收入減去總支出的余額為238元，2005年為150元，2010年為- 392元，2012年為124元，而同期農民人均總收入減去總支出的余額分別為317元、254元、243元、267元，牧民收入增長乏力可見一斑。

三、加快牧區改革的建議

（一）建立草原生態補償長效機制

建立草原生態補償機制是保護草原生態環境和實現社會公平的客觀需要，也是促進牧民增收和維護邊疆安寧的重要措施。一是對實施階段性禁牧進行補償。連續補貼5年，禁牧期滿后，根據草原生態功能恢復情況進行測定，達不到生態功能恢復的繼續執行階段性禁牧休牧。二是實施鼓勵劃區輪牧補償。對草甸草原、典型草原等草場資源狀況好的地區，鼓勵進行劃區輪牧。三是盡快征收草原植被恢復費。按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”的原則，對凡是在草原上從事開辦企業、建設道路、開發礦藏，地質勘察、架設（鋪設）管線、建設旅游點、實彈演習、影視拍攝等活動的，按照《草原法》和《土地管理法》的規定，開征草原植被恢復費。

（二）加快建設國家綠色畜產品生產加工基地

內蒙古的33個牧業旗縣水土光熱等畜牧業生產條件匹配程度好，草原畜牧業生產歷史悠久，廣大天然草原既是國內享有盛譽綠色畜產品基地，同時有條件建設成為國家綠色無污染畜產品主產區和加工輸出基地。為此，要進一步加大節水灌溉飼草地、畜牧業現代化示范區、規模化養殖場等基礎設施建設的投入。在統一規劃的基礎上，運用股份合作等市場機制，大力推進規模化、現代化生態示范牧場建設，形成集飼草料生產、科學養殖、初步加工一體的草原畜牧業生產園區，引導草原畜牧業經營方式轉變。根據本區域生態環境狀況和草場動態承載能力，以資源水土條件為依托，將草原牧區劃分為畜牧業優化開發、限制開發區和禁止開發區域。明確不同區域的生態功能和產業定位，科學規劃人口居住分布、轉移和畜牧業生產布局協調發展，在優化開發區域加快建設現代生態養殖區。

（三）以產業化推動畜牧業經濟轉型

從幾十年的發展實踐看，內蒙古傳統草原畜牧業在現有體制和資源條件下已經達到了邊際飽和狀態，迫切需要進行規模控制、結構調整和工業化改造。其中，控制甚至是壓縮畜牧業規模已經成為趨勢，這不但是保證草原畜牧業本身健康持續發展的需要，更是保護草原生態環境、實現更大范圍的可持續發展所要求。重新審視草原畜牧業的經濟意義和發展思路，及時進行必要的調整，推動產業化進程是當前牧區畜牧業發展的重要決擇。一方面，著力對畜牧業產業進行了以專業化生產為目標的布局調整。通過國家、企業、地方政府和牧民多渠道投資，提高畜牧業養殖規模化、集約化水平，形成專業化的區域布局。另一方面，在畜牧業下游延伸加工環節，形成產業鏈條，即充分發展畜產品加工業，以龍頭企業連通市場和原料基地。

（四）以工業化拉動牧區經濟現代化

以產業化推動畜牧業經濟轉型是一個漫長的過程。在這個過程中，如果沒有新的經濟因素注入來拉動牧區整體經濟的快速發展，則有可能導致因其他先進地區的快速發展而進一步加大牧區與其他地區在發展水平上的差距，這將以“棘輪效應”影響牧區現代化建設的有效推進。因此，發揮資源優勢，以新型工業化帶動牧區經濟發展將具有極其重要的實踐意義。

（五）以城鎮化帶動牧民進步與發展

以城鎮化發展為基礎，實施“收縮轉移、集中發展”戰略，引導牧民向基礎設施較完備的地區集中，由游牧向定居轉變。同時，以城鎮化為動力，進一步完善中心城鎮的政治、經濟、科技、教育、文化、衛生、信息、交通等各項功能，推進為草原牧民融入城鎮的生產、生活提供條件，為他們接觸交流新理念、新信息的創造機會，改變牧民的生活方式、思維方式和觀念，提高牧民的整體素質。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：楊再梅