加快呼倫貝爾市人口較少民族發展的對策措施

呼倫貝爾市是以蒙古族為主體，漢族占多數的少數民族地區。除主體少數民族蒙古族以外，內蒙古僅有的四個人口較少民族鄂溫克族、鄂倫春族、達斡爾族及俄羅斯族聚居在呼倫貝爾。建國62以來，特別是改革開放32年來，在黨和政府的關懷支持下，這些人口較少民族經濟社會發生了翻天覆地變化。但從目前來看，這些人口較少民族地區經濟社會的發展比較困難，民族經濟發展舉步維艱，各方面的利益訴求比較復雜。特別是同當地的兄弟民族相比，仍處在較貧困狀態，而且隨著時間的推移，差距不斷增大。加快人口較少民族發展，使其與其他民族同步實現小康社會目標是一個需要引起各方面高度關注和深入研究的重大問題。

一、呼倫貝爾市人口較少民族的基本情況及特點

（一）呼倫貝爾人口較少民族的基本情況

呼倫貝爾市四個人口較少民族分布在全市的9個旗市、38個鄉（鎮、蘇木）、131個村。2011年總人口為115047人。其中，鄂溫克族30387人，鄂倫春族4932人，俄羅斯族4932人，達斡爾族75544人。建國以來，鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族、俄羅斯族與各兄弟民族攜手并肩為祖國的繁榮和振興作出重大的貢獻，實現了歷史性的跨越。鄂溫克族自建國62年來，逐漸由季節性獵狩轉向農業、牧業和多種經營，尤其是改革開放后32年來的開發建設，鄂溫克旗已成為集工業、畜牧業等多業并舉的經濟強旗。鄂倫春民族從原始社會末期一步跨入社會主義社會，實現了鄂倫春民族發展史上的第一次跨越。1958年底，自治旗境內的鄂倫春獵民全部實現定居，結束了游獵生活，實現了第二次跨越。1996年以來，在全旗范圍內實施禁獵，徹底轉變了鄂倫春族傳統單一的生活方式，開始農業生產和多種經營，實現了第三次跨越。達斡爾族自建國62年來，經過土地改革，農業合作化和實行聯產承包責任制后，農業生產力得到一步解放。改革開放以來，達斡爾族注重農業投入和農田基本建設，播種面積擴大，耕作技術和機械化水平提高，實現了由封閉落后的小農經濟向現代化生產、市場經濟過度，由較為單一的種植業向多業發展。現在莫力達瓦旗已經成為國家商品糧生產基地之一，以農畜產品加工、礦產品開發為代表的現代工業體系正在形成。

（二）呼倫貝爾人口較少民族的共同特點

1.人口少。2011年全市131個人口較少民族村中四個人口較少民族為115047人，占全市農業人口91.44萬人的12.58%，占全市總人口270.44萬人的4.25%。

2.人口較少民族絕大多數居住在偏遠的農村、牧區、山區和邊境地區。如鄂倫春旗諾敏鎮諾敏獵民村，坐長途汽車去一趟旗所在地阿里河需大半天時間；根河敖魯古雅鄂溫克獵民仍有一少部分人居住在原始森林之中；額爾古納市室韋鄉的俄羅斯族居住在中俄邊境地區；鄂溫克族輝河蘇木11個嘎查的鄂溫克牧民居住在呼倫貝爾草原遠離城鎮的腹地。

3.生產生活條件差。這些人數較少民族大都從事農牧業生產，生產方式落后，農用水利設施較少，對自然依賴性強，少部分較少民族聚居村屯，生活用水基本取自自然水源。

4.人口較少民族普遍存在失落感。這些民族跨越了幾個社會發展階段，當生產生活方式改變之后，原來自己熟練的生產技能棄之不用，而掌握新的生產方式又感到力不從心。特別是隨著城鎮化推進，進入城區后更是不習慣、不適應。

5.經濟發展水平低。從收入情況看，四個人口較少民族中除了俄羅斯民族村外，其他三個民族收入都遠遠低于全市農牧民平均收入水平。

二、呼倫貝爾市人口較少民族發展存在的主要問題及成因

由于自然的、歷史的、社會的原因，呼倫貝爾市人口較少民族發展仍存在許多制約因素，突出表現在以下幾個方面：

（一）區域性貧困突出

呼倫貝爾市四個人口較少民族大多居住于大興安嶺延伸山丘、草原、邊境地區。由于居住地域偏遠，遠離中心城鎮，交通不便、居住分散，不僅基礎設施建設投資成本大，而且生產、生活資料價格高。從貧困狀況看，人口較少民族村占全市行政村的比重高。2011年鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族民族村中，省級貧困村占60%以上，其中莫力達瓦旗三分之一達斡爾族村民是貧困人口。2011年，全市農牧民人均純收入為7642元。其中，鄂溫克民族村人均收入為6800元左右，比全市農牧民純收入低800多元；達斡爾民族村人均純收入為5100元左右，比全市農牧民人均純收入低1500多元；鄂倫春獵民和鄂溫克獵民扣除各種補貼，人均純收入僅超過4000元。這些地區地處寒冷地帶，枯草期、取暖期長達7個月，加大了生產、生活支出。另外，看病、子女上學等費用也明顯高于其他地區，年人均消費比內地高出2000元以上。

（二）產業特色不明顯，區域經濟發展水平低

這些人口較少民族經濟發展以農牧業為主，農牧業以種植業為主，種植業以大豆小麥為主，收入來源以“原字號”為主，產業無特色，競爭無優勢，收入渠道狹窄。所在旗域市域，農牧業比重極高，工業過于弱小，第三產業發展滯后，缺乏帶動力。

（三）基礎設施薄弱，自我發展能力有限

人口較少民族聚居區域綜合實力較弱，特別是鄂倫春自治旗、莫旗、額爾古納市和根河市財政收入較低，對外界支持的依賴度較高，單純依靠自身財力加快發展，全面改善人口較少民族群眾生產生活水平的能力不足。總的看，由于人口較少數民族聚居區域的地方財力有限，基礎設施建設投入欠賬多。旗市所在地污水和垃圾處理薄弱，部分鄉鎮居民飲水、用電困難；鄉鎮間道路大多為砂石路和自然路，交通條件差；農牧業水利基礎設施滯后，抵御自然災害能力弱，制約著經濟發展。

（四）文化教育、衛生事業發展落后

由于人口較少民族居住分散，基礎教育比較落后，文盲、半文盲率高于其他地區，適齡兒童失學率特別是中學生輟學率超出國家規定的標準。醫療保健水平較低，普遍存在著醫保網絡不健全，醫療設施嚴重不足，醫療條件和醫療水平嚴重滯后，醫務人員缺乏，群眾就近看病難等問題。2011年，全市131個人口較少民族村，建有衛生室的占78.5%，每百人擁有醫生0.1名，僅相當于全市鄉村平均水平的51.8%。文化生活比較單調，131個民族村中，建有圖書室或文化站的占44.5%，有業余文化組織的僅占25.6%。

（五）人才匱乏，觀念滯后

專業技術人才十分缺乏。2011年，131個民族村，擁有中級職稱的農牧業技術人員3名，初級農業技術人員48名，平均每村僅有0.41名農業技術人員，僅相當于全市鄉村平均水平的16.3%。觀念滯后，創新意識較差。由于人口較少民族長期生活在偏遠地區，思想相對封閉保守，觀念落后，缺乏進取精神，更缺乏創業和善于創業的帶頭人。

這些問題的形成是一個長期過程，原因是多方面的。從客觀方面分析，這些人口較少民族，大都地處偏遠，自然環境惡劣，生存條件差，長期遠離發展中心，信息不對稱，難以接受先進經濟文化輻射，市場化程度低，發展成本高，尚未形成對整個區域發展具有帶動力的特色支柱產業。從主觀方面分析，在建國后相當長的時期內過分強調“政治邊疆”、“軍事邊疆”以及林區推行生態保護，實施“天保工程”的背景下，國家宏觀層面的限制很多，導致基礎設施建設欠賬多，能帶動一方經濟發展的大型項目少，錯過多次發展機遇。延續著傳統的“輸血式”扶持方式，一定程度上強化了“等、靠、要”的依賴思想，忽視了民族自我積累、自我更新能力的培植和自尊、自信、自強社會風范的樹立。對人口較少民族特殊性考慮不夠，對其發展政策、投資和人力支持的力度及方式仍需進一步加強。

三、呼倫貝爾市人口較少民族加快發展的對策建議

加快人口較少民族發展，最重要的是民族團結和民族地區的社會穩定。但筆者認為呼倫貝爾市人口較少民族首要的是民族發展問題。當前要把加快人口較少民族的發展擺到更加突出的戰略位置，以黨的十八大精神為指導，科學確定發展思路和發展目標，充分發揮自身優勢，推動人口較少民族經濟社會實現跨越式發展，確保呼倫貝爾市的四個人口較少民族與其他民族同步實現小康社會的宏偉目標。

（一）大力加強基礎設施建設，改善生產生活條件

按照建設社會主義新農村（牧區）的要求，以改善人民群眾生產生活條件為重點，從人口較少民族經濟社會發展最緊迫的問題入手，加強基礎設施建設，特別是要把著力點放在與人民群眾生產生活密切相關的項目上。實施村村通路、通電、通水、通廣播電視、通電話的“村村通工程”，實施人畜安全飲用水工程、安居工程、基本農田（草場）水利建設工程。在重新調整和優化配置教育、醫療衛生資源的過程中，應繼續加快民族中小學危房改造與基層衛生院建設進程。鑒于人口較少民族聚居區地方政府大多財政困難的實際情況，在有關發展項目配套資金的比例安排上，建議上級財政適當減少或不硬性規定地方配套資金的比例。

（二）大力發展特色經濟和優勢產業

一是要大力發展農牧林業和農牧林產品加工業。要下力量抓好以水利為中心的農田、草場基本建設，建設旱澇保收的基本農田。要大力發展養殖業和多種經營，增加群眾收入。推廣先進實用技術，培育龍頭企業，帶動農牧戶連鎖經營，力爭形成特色農牧業。二是大力發展旅游業。大力挖掘人口較少民族地區的自然風光和民族文化風情，把旅游業發展成支柱產業。三是大力扶持人口較少民族聚居地區，搞好小城鎮建設。對不適宜農牧業發展的地區和實施天保工程的林區，可以通過異地搬遷的方式，將居住分散的人口適當集中，在交通便利的地區逐步形成一些有民族特色的小城鎮或就近直接搬入城鎮，發展城鎮經濟，促進第三產業發展。四是搞好生態建設和環境保護，發展相關產業，實現美麗發展。

（三）大力發展教育、文化、衛生等社會事業

一要加快發展民族教育事業，這是人口較少民族發展的根本。要在確保普九義務教育的基礎上普及高中教育。搞好教育部局的調整，認真落實國家“兩免一補”政策。在普通教育中，要根據需要大力發展職業技術教育，培養人口較少民族專業技術人才。二是要加快發展醫療衛生事業。要加強人口較少民族農村疾病預防控制、基本醫療、健康教育等公共衛生工作，每個行政嘎查村建立一個衛生所（室）。要優先在人口較少民族地區開展新型農村合作醫療試點工作，建立醫療救助制度，努力解決群眾看病難、看病貴的問題。（下轉第10頁）（上接第7頁）三是要積極發展文化事業，加強文化基礎設施建設，貫徹落實發展繁榮民族文化的方針，加大資金投入，豐富文化生活，滿足群眾精神需求。同時注意挖掘和保護人口較少民族優秀傳統文化，發展文化產業。

（四）從政策上建立和完善扶持人口較少民族聚居區加快發展的長效機制

將加快人口較少民族聚居區經濟社會發展規劃納入國家相關部門的專項工作規劃。要進一步貫徹落實國務院關于大力扶持人口較少民族發展的精神，扶持較少民族發展的具體政策措施，充分體現在國家、自治區財政、發改委、扶貧辦、民委等重點部門的專項工作規劃當中，使人口較少民族聚居區經濟社會發展與扶貧開發項目立項、審批和建設有機結合，得到國家自治區的強力支持，從而，有效推進人口較少民族聚居區全面快速發展和整體脫貧致富。

（五）加大對人口較少民族地區的投入

一是加大對人口較少民族地區的財政轉移支付支持，增強自主發展能力，逐步實現公共服務設施均等化。人口較少民族所在的旗市多數為上解型財政，由于近年來增收速度低于增支速度，財政赤字逐年加大，需要國家財政從體制上解決財力缺口問題，并逐年消化外欠資金。二是設立人口較少民族發展專項資金，專門用于基礎設施建設和社會各項事業發展。三是加大金融支持。在繼續爭取世行、亞行貸款扶貧項目的同時，建議從信貸扶貧資金中安排一部分小額信貸解決人口較少民族創業發展問題。

（六）采取多種方式，幫助人口較少民族培養各類優秀人才

一要采取多種手段和方式幫助人口較少民族更多地培養經濟社會發展急需的企業經營管理人才、專業技術人才和技能人才，培養大批懂市場、會經營的各種能人和致富能手。二要消除束縛人才合理流動的體制性障礙，制定更加優惠的政策， 采取靈活多樣的措施，創造良好的用人機制和環境，鼓勵、支持和吸引各類人才到人口較少民族聚居地方創業發展。三要堅持全面提高人口較少民族干部隊伍素質，著重培養理論學習和實踐鍛煉的能力，增強帶領各族群眾發展經濟、脫貧致富奔小康的本領。四要積極學習掌握科學文化知識和市場經濟常識，改變落后的生產生活方式，摒棄封閉保守的傳統觀念，提高本民族科學文化素質和競爭意識，樹立自信、自強、自立的社會風范。

（責任編輯： 曉 途）