城鄉交通統籌發展對策研究

摘 要：城鄉交通統籌發展有利于消除城鄉居民交通出行服務差異，促進城鄉融合發展，其基本目標是為城鄉統籌發展提供全方位、多層次、差異化的交通服務。本文從城鄉基礎設施、城鄉運輸服務、運輸之間的中轉換乘、體制和規劃的統籌四個方面提出了推進寧波城鄉交通統籌發展的對策。

關鍵詞：寧波 城鄉交通 統籌發展 對策

交通是經濟社會發展的先行官，是統籌城鄉發展的著力點和突破口。“十二五”時期，“城鄉統籌、協調發展”的城市發展新格局必將代替以城鄉二元化為特征的既有結構，與之對應的城鄉交通系統將發生重大變化。因此，“十二五”時期是寧波推進城鄉交通統籌發展的戰略機遇期。

一、城鄉交通統籌發展內涵

城鄉交通統籌發展，就是從城鄉一體化發展高度，對路網、站場、線路、運輸、市場、管理等交通要素進行統籌考慮，統一規劃，整體布局，一體化建設和管理， 實現城鄉交通全銜接、全溝通、全暢達。首先要在統一管理、統一協調、統一規劃、統一布局的基礎上統籌城鄉交通基礎設施，推進區域內基礎設施和公用設施的一體化建設；其次，要根據城鄉統籌發展的需求，通過各種技術、經濟與管理手段，協調、統籌、優化各種資源的利用，為城鄉統籌發展提供全方位、多層次的交通服務，滿足城鄉各種層次的交通需求。

城鄉統籌發展，其目標不是實現城鄉同質化，而是應該具有異質性和互補性。應建立區域差別化交通出行模式，制定區域差別化交通政策，把握城鄉交通差異，實現城鄉交通設施的平衡，公共交通與個性化交通轉換的便捷。

二、寧波城鄉交通統籌發展的意義

推進寧波城鄉交通統籌發展，可以有效改變農村交通建設滯后的狀況，推動城鄉之間資源、要素的合理流動和優化配置，調整城鄉二元結構，促進城鄉融合發展。可以促進城鄉交通從分割到一體、從分立走向綜合，加快形成現代綜合交通體系。可以讓廣大農民享受一體化客運政策、客運服務、客運待遇，實現農村居民與城鎮居民交通服務的均等化，進而實現其他基本公共服務均等化。

三、寧波城鄉交通統籌發展現狀及評價

（一）現狀

1.城鄉道路規模總量迅速增長， 城鄉路網通達深度穩步提高

截至2010年底，全市共有公路總里程10197公里，公路密度達到103.9公里/百平方公里。“十一五”期間共建成農村公路項目1280個，總里程1847公里，公路通鎮率、通村率、路面硬化率均達到100%，改善了1366個村的交通出行條件，基本實現了村村通公路、農村公路網絡四通八達的目標。

2.公路養護和管理力度加強，道路養護和管理機制日益完善

近5年來，相繼制定和頒布了《寧波市公路養護與管理發展綱要（2001—2010年）》、《寧波市農村公路管理養護體制改革實施意見》等一系列關于道路養護和管理的法規和文件，基本建立起了寧波道路養護和管理機制。目前，全市設置鄞州區、鎮海區、北侖區、寧海縣、慈溪市、余姚市、奉化市7個公路管理局及江北區、象山縣、東錢湖3個公路段（所），養護相關人員2000余人。其中，鄞州區養護體制改革樣本示范效應突出。

3. 城鄉客運站點建設穩步推進， 城鄉客運一體化改造成效顯著

一是客運站場體系逐步完善。到2010年，全市共有客運站65座。其中，市區有客運站19座，縣（市，指城區）有客運站14座，鄉鎮客運站32座，港灣式停靠站5493座。

二是城鄉客運一體化改造進展加快。到2010年，寧波市至各縣市客運線路一體化改造已全部完成，市六區全面實現公交一體化，全市共有市內客運班線435條，車輛2753輛。目前，奉化、象山、慈溪還啟動了客運二、三級網絡改造。通過改造、兼并、收購、合營等手段整合城鄉客運資源，規范了城鄉客運經營主體。

4. 農村物流體系建設開始啟動，城鄉物流配送網絡格局初步形成

在貨運場站和物流基地建設方面，“十一五”期間，共建設19座貨運場站，其中完成鄉鎮貨運站12座。在農村郵政物流網絡體系建設方面，全市共有263個郵政網點。在商貿物流網絡建設方面，寧波90個鄉鎮全部實現連鎖超市全覆蓋。在農村物流發展試點建設方面，鄞州、余姚、慈溪等地積極推進農村物流發展試點，分別扶持城鄉配送型、有形市場型等農村物流龍頭企業。

5. 城鄉交通管理體制不斷健全，政策扶持力度不斷加大

一是管理體制不斷健全。目前，寧波市鄞州區、江北區、鎮海區、北侖區及下轄的余姚市、慈溪市、奉化市、寧海縣、象山縣5個縣（市）都成立了交通局，基本實現“一城一交”。交通管理職能逐漸梳理清晰，綜合交通的管理由各市（縣、區）的交通局負責；鄉道建管的具體實施由各鄉鎮下轄的城建辦（個別鄉鎮在農辦）執行；公路建設和養護、路政管理由公路局負責；客運、物流由公管處負責。另外，把原由城建部門承擔的城市公交管理職能劃歸交委管理。

二是相關的扶持政策不斷出臺。在公路建設補助方面，提高后的補助標準在浙江省應為最高水平。在農村道路養護方面，2009年出臺了養護資金補助政策。在客運一體化方面，依照“公交優先”和“城鄉客運一體化”原則，出臺城鄉客運發展的系列政策。在城鄉物流發展方面，鄞州、北侖、鎮海、余姚等地政府對進入貨運市場和物流園區經營的企業都給予了較大力度的財政扶持政策，包括稅費減免和補助等。

（二）存在的主要問題

1.農村交通效率有待提高

農村公路通達深度還不夠，部分人口規模較大的自然村及部分生產、生活節點出行難、出行不便的問題尚未解決。尤其是山區、欠發達地區的通村公路和聯網公路建設任務比較艱巨，農村聯網公路仍處于“樹狀路多，網狀路少，斷頭路多，迂回路少”的低層次結構狀態。此外，道路技術等級低、抗災能力弱已成為農村道路的突出特點，難以適應群眾便利、安全出行的需要。

2.農村公路管養體制改革進展較慢

個別縣區在體制改革方面政策出臺比較晚，實際執行進展較慢。目前除了鄞州區由區公路段統一掛牌成立專門農村公路管理站，農村公路養護有專門的辦公機構和辦公場所以外，其他區縣農村公路專門的養護機構建設比較滯后。農村公路養護考核辦法制定處于剛剛啟動階段。

3.高效便捷的場站樞紐體系尚未建成

客運場站的公益性、窗口性以及貨運場站的社會化服務、準公共產品屬性未得到政府和規劃等部門的高度重視，場站規劃難以得到法定性、實質性認同，導致客貨運場站選址落地難。鄉鎮客運場站建設地方要出錢、出地、出人管，加之投資回報率低，一次性建設補助標準低，年度養護經費無來源，地方普遍存在建設積極性不高問題。城鄉交通綜合交通樞紐建設滯后，距離“以人為本、零距離換乘”目標相差較遠。

4.城鄉客運政策扶持不平衡

城市公交和農村客運在財政補貼、獎勵、免稅、營運規定等方面都存在差別待遇，阻礙了城鄉客運一體化的推進。

5.農村物流發展較為滯后

在管理方面仍處于多頭管理狀態，管理效率較低。農村物流主體規模小、層次低、離散性強、組織化程度低，運營成本偏高，運作效率低下。

四、寧波城鄉交通統籌發展的主要對策

（一） 加強基礎設施建設，實現城鄉交通基礎設施統籌發展

1.加快高速公路及干線公路建設

加快推進縣縣通高速公路體系建設，將各縣市納入寧波高速公路覆蓋范圍內，打造市域1小時交通圈。加強現有國省道提升，完善國省道配套服務設施，提高寧波對外交通條件。加強國省道與高速公路、城市道路以及與國省道之間的合理銜接，提高寧波公路網絡整體通行能力和公路服務水平。加快重要縣道的新建，除了個別生態條件不符合的山區外，基本實現鎮鎮通一級公路。

2.推進農村公路建設

重點推進欠發達地區南三縣（象山、寧海、奉化）農村聯網公路建設。加快解決自然村（尤其是200人以上自然村）的通達問題，提高農村公路的通達深度。重視被撤并的鄉鎮、行政村的道路通暢建設，實施撤并鄉鎮、行政村通達通暢工程。旅游景點開發、新農村建設等形成新的生產生活節點，加緊建設交通配套設施，使農村公路從單一的通“居民點”，轉變為通“居民點”、“經濟點”、“旅游點”齊頭并進。積極開展撤渡建橋，解決農村渡口沿岸群眾的出行難和出行安全問題。

3.加快鐵路網建設

加快形成以高速、便捷的電氣化對外鐵路干線為骨干，干支相連、客貨分線的現代化寧波鐵路網絡體系，推進大運量交通向城鄉延伸。推進市域軌道通達副中心及衛星鎮。抓住杭甬鐵路客運專線配套需要的機遇，盡快啟動余慈地區與寧波中心城區之間的軌道交通建設，加強余慈地區同中心城區的交通聯系。此外，應推動軌道交通與余姚泗門鎮、慈溪觀海衛鎮等衛星城鎮的逐步溝通，使寧波周邊星羅棋布的衛星鎮搭上“新時速”。

（二）加強城鄉交通聯系和銜接，推進城鄉交通融合

1.改善和建設層次化的場站體系

統籌考慮各種運輸方式間的對接方式和實現途徑，促使公路客運樞紐和城市交通樞紐實現統一規劃、統一建設、統一運營，變以往交通換乘的“補救性”銜接為“主動性”銜接，以滿足不同周轉量和不同需求的出行。

2.推進公路與城市道路的功能結合

在城市化特點突出的地區盡快對其道路按城市道路標準實施提檔升級，將其轉變為城市道路。在人口較多、經濟發展較快的鎮區，當公路進行新建、改建或擴建時，給市政設施留下通道或在建設時直接將公路當作市政道路進行建設，一步到位增設非機動車道+人行道、市政管線、照明等設施。

（三）加快城鄉客運一體化改造，實現城鄉客運服務統籌發展

1.統籌城市公交線路和農村客運線路

對農村客運班線和城市公交線路進行優化配置，合理界定城市公交與道路運輸長途客運及農村客運的服務功能和運營范圍，加強城鄉公共客運的服務銜接。積極推進公交“下鄉”、班線“進城”，促進農村客運網絡和城市公交網絡的合理銜接和有效融合。

2.完善農村公交運營模式

要優化整合經營主體，加大對現有農村客運資源的整合力度，組建經營聯合體，真正實現規模化和集約化經營，盡快形成“國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭”的市場格局。推廣農村客運片區經營模式，將企業經營范圍由線路劃定改為區域劃定，靈活調度、合理安排，構建農村客運片區經營的管理制度。

3.健全農村客運票價定價機制

充分考慮企業經營成本和群眾承受能力等因素，并根據服務質量、運輸距離以及公共交通方式間的換乘等因素，由物價、交通部門共同協調，建立多層次、差別化的城鄉客運價格體系。對公交化運行的城際客運和農村客運，可結合地方公共財政補貼情況，實施特定的票價優惠政策。

4.完善扶持政策

盡快研究制定對農村客運尤其是邊遠郊區農村客運經營企業的財政補貼政策，從稅費減免、票價補貼、公益性補助、能源消耗和更新改造補償等方面給予大力支持。有關運輸附加費、車輛通行費、車輛年審費及牌證管理等，比照城市公交的政策執行。

（四） 加快城鄉物流體系建設，實現城鄉貨運服務統籌發展

1.加快城鄉貨運場站設施建設

要擴大農村貨運場站的覆蓋密度， 加大力度扶持小城鎮配送中心和分銷中心、鄉鎮農村物流配送站、中心城市物流園區建設，逐步完善城鄉物流場站功能。

2.培育城鄉物流經營主體

一方面，在農村內部培育新型農村物流主體，扶持農副產品批發市場中的大批發商、倉儲經營戶等改造提升為物流公司，鼓勵商貿系統、郵政系統、供銷系統成立農村物流公司；另一方面，在城市培育更多面向農村的物流公司，鼓勵現有城市商貿企業、物流企業、農業生產資料和日用工業品生產經營企業，深入農村開展現代物流和配送業務。最后，政府部門通過政策引導，將現有的農村運輸、倉儲、農產品加工、商貿流通等企業進行資源整合，鼓勵競爭、兼并和強強聯合，培育形成農村物流龍頭企業。

3.積極探索城鄉物流對接新模式

條件成熟的時候組建城鄉物流集團公司，建設全市的三級網絡，即在市級建立物流中心、縣級建立配送中心、鎮級建立配送站，負責全市范圍內的農村物流配送一條龍服務。通過集團化運作，在全市范圍內推行統一的服務標準、統一的經營品牌，實現城鄉物流集約化和常態化發展。

（五）推動管理體制和規劃一體化，實現城鄉交通宏觀管理的統籌

1.深化交通管理體制改革

將城市公共交通、客運、出租車管理、交通技術規劃和安全設施規劃管理、綜合運輸協調和物流行業管理等職能進行整合和重新歸并，加強交通管理部門和城市建設管理等部門的協調，打破交通各自為政、多頭管理的局面，解決交通條塊管理模式帶來的體制、機制性障礙，形成上下一體的“大交通”管理體制，為構建“城鄉統籌”現代綜合交通體系提供體制保障。

2.深化道路管養體制改革

從原先的“重建輕養”向“建管養并重”轉變，明確從市到村各級政府的具體職責，盡快完成各縣區道路管養任務分解，完善專門的管養機構和部門，完善管養考核辦法，形成覆蓋全域、上下聯動的城鄉交通管養體制。

3.編制寧波城鄉交通統籌規劃

立足城鄉一體化發展，注重與區域經濟發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃之間的相互協調，編制涵蓋從城市到農村，從總體到專項的層次分明、互相銜接、完善配套的寧波城鄉交通統籌規劃，明確城鄉交通統籌發展的目標，有序推進城鄉交通統籌發展工作。

參考文獻：

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（責任編輯： 曉途）