民事公訴權配置與運行中存在的問題及對策建議

一、引言

民事公訴是指檢察機關對嚴重侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，基于國家授權或法律的規定，代表國家向人民法院提起訴訟，要求追究違法行為者民事法律責任的制度。我國目前在對民事公訴制度的理論研究和司法實踐兩方面都明顯滯后。2013年1月日實施的《民事訴訟法》也僅僅對對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟作了原則性的規定，然而，在司法實踐中存在大量的侵害國家利益和社會公共利益的現象，給國家和社會造成巨大的損失。在現行的司法體制下，檢察機關提起民事公訴存在諸多障礙，如何突破傳統的理論限制，合理配置民事公訴權，以更加充分、有效地發揮檢察機關的法律監督職能作用，構建民事公訴制度，也是一個迫切解決的問題。

二、民事公訴權配置與運行中存在的主要問題

（一）立法上的障礙

我國《民事訴訟法》對民事檢察監督制度方面的規定存在許多問題，從而為我國民事公訴制度的構建設置了障礙。民事訴訟法規定人民檢察院有權對民事訴訟和民事執行活動實行法律監督，監督的方式主要是抗訴；規定原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，法律未能明確檢察機關作為民事公訴的主體，只是對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟作了原則性的規定，并且對訴訟主體和監督對象的規定也不明確，為更好地糾正公共性違法行為，維護社會公共利益，應當借鑒外國成熟的立法經驗，在法律上確立和承認檢察機關在民事公訴的主體資格，在利害關系人不愿起訴或不能起訴以及無其他主體起訴的情況下，可由檢察機關代為起訴[1]。檢察機關作為專門的法律監督機關，理應通過提起民事訴訟的方式，將案件引入審判程序，這也正是履行法律監督職責的表現。

（二）原告適格學說理論的限制

傳統民事訴訟中原告適格理論具體是指在特定案件訴訟中作為原告進行訴訟的權能及其資格。原告為了獲取成為當事人的資格，必須證明其權利受到侵害或自己特定的權利與運用法律保護的公眾利益受到區別對待而導致受到侵害以及脅迫。我國民訴法采用的是原告“一元化”說，即有權啟動訴訟的原告只能而且必須是受害者本人或利害關系人。《民事訴訟法》第119條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”我國現行的訴訟制度關于原告“適格說”和“利害關系說”，事實上剝奪了社會公眾對民事公訴的起訴權，與我國以往漠視權利、偏重義務的義務本位的法律思想不無關系，應該對原告資格作擴張性解釋，允許檢察機關作為民事公訴的原告，民事公訴主要應由公民最初啟動，然后再向檢察機關檢舉、告發，檢察機關再據此決定是否有必要提起民事公訴。

（三）主體的不平等性造成訴辯失衡

我國民事訴訟制度已基本建立了當事人主義訴訟構造，當事人具有實質性平等地位。檢察機關是我國的法律監督機關，現行法律規定檢察機關對民事訴訟活動和執行活動的監督是事后監督，即以法律監督者的身份、又以原告的身份提起民事公訴，是公權力介入民事案件，影響訴辯雙方的訴訟地位的平等性，使訴訟雙方當事人的權利義務關系失衡，不僅有悖于民事訴訟當事人平等的原則，也影響法院審判的獨立性，使法院難以保持中立的立場。

三、完善民事公訴制度的對策建議

（一）賦予檢察機關訴權及民事公訴人的資格

現行的訴訟制度關于原告“適格說”和“利害關系說”，事實上剝奪了檢察機關對民事公訴的訴權及提起訴訟的資格。我國檢察機關法律監督者的憲法定位決定其應當提起民事公訴，進行法律監督體現了檢察機關的公益維護者的身份。檢察機關提起民事公訴后所處的法律地位，主要有以下幾點：一是認為檢察機關系處于法律監督者地位的“國家監訴人”；[2]二是認為檢察機關處于當事人即原告的地位；三是認為檢察機關兼有原告和當事人的雙重身份；四是認為檢察機關為公益代表人；五是認為檢察機關是民事公訴人。我們認為，“國家監訴人”一說混淆了起訴權與法律監督權的區別，檢察機關的起訴權是法律監督權的一種，檢察機關置于“國家監訴人”的地位，必將破壞民事訴訟的訴辯平衡。檢察機關提起民事公訴是為了為維護國家利益、社會公共利益，并不是對訴訟標的有自身的利害關系，因此，檢察機關在民事訴訟中處于“原告”的法律地位，也是不恰當的。基于同樣的道理，檢察機關在民事訴訟中處于民事公訴人的法律地位是較為恰當。我國檢察機關是直接由人大產生、對人大負責的司法機關，由其代表國家提起訴訟有法可依，作為法定監督機關，檢察機關法律地位超脫，具有較強的獨立性，不易受到外來的干擾。[3]并且，檢察機關的專業能力能夠提起民事公訴，自1997年方城縣院成功辦理全國第一起民事公訴案件以來，十年間河南省各級檢察機關民行檢察部門共辦理民事公訴案件1572件，其中發出檢察建議1019件，支持起訴296件，直接起訴242件，為國家挽回經濟損失2.66億元，取得了較好的法律效果和社會效果。[4]

為更好地糾正公共性違法行為，維護國家利益和公共利益，應當借鑒外國成熟的立法經驗，健全和完善我國民事檢察監督的立法工作，明確賦予檢察機關民事公訴權，充實其檢察監督的內容。在法律上確立和承認檢察機關在民事公訴方面的訴訟資格，如果公共利益受到侵害需要保護，由檢察機關提起民事公訴。明確賦予檢察機關對民事訴訟法實施的全過程進行監督的權力，使其不僅僅只是有抗訴的權利，更具有起訴和參訴的權利。[5]

（二）嚴格界定提起民事公訴的范圍

檢察機關是我國的法律監督機關，作為公權力介入民事、行政訴訟糾紛的范圍和程度如果過于寬泛，將嚴重的干預民事主體的平等性、私法自治以及契約自由的原則，違反設立此制度的宗旨和目的，也不利于社會主義市場經濟的建立和完善，必須嚴格界定檢察機關提起民事公訴的范圍。在確立民事公訴案件的范圍時應遵循以下原則：一是私法自治原則。尊重民事主體的意思自治和處分的權力；二是公益救濟原則。嚴格界定公利益的范圍，只有在國家或社會公共利益需要救濟的特定情況下，檢察機關才能行使民事公訴權。[6]三是尊重我國的憲政結構和司法規律，建構中國特色的民事公訴制度，不能完全照搬西方國家的做法，對民事公訴應采取審慎的態度，先從實踐中積極探索，再從理論上尋找根據，從而確立我國民事公訴制度。借鑒國外的立法、司法實踐和我國的國情，筆者認為主要由以下幾類：一類是國有資產流失的案件；第二類是環境污染和食品衛生安全等公害案件；第三類是社會保障和政府采購行為案件；第四類反壟斷和妨害市場公平競爭案件；第五類是涉及公共利益但又沒有起訴主體的案件。第六類其他損害國家利益和社會公共利益的案件。[7]

檢察機關提起民事公訴是保護國家利益和社會利益的一種手段，但不是所有牽涉到公共利益和國家利益的保護，都需要提起民事公訴來保護。行政機關負有管理國家和社會的職能，應該有他們來依法履行職責，可以設置民事公訴的前置程序，只有在行政機關不履行職能，無特定主體起訴，或特定主體不起訴或不宜起訴，檢察機關才能提起民事公訴。

（三）民事公訴權的謙抑

公權力具有天然的擴張性，如不約束，必將泛濫。在民事公訴中，民事公訴權與審判權之間、民事公訴權與訴權之間是一個既矛盾又統一的關系，立法在三個權力的配置中要保持均衡。因而，立法在配置民事公訴權時，要注重價值平衡，體現謙抑性。[8]檢察機關提起民事公訴實質上是公權對私權的對弈，在現有的法治背景下，進行民事公訴的各當事人之間是很難做到法律地位平等的。檢察機關其自身所擁有的明顯優勢，使利益與其對立的一方當事人幾乎無法與之抗衡，而當事人法律地位平等，是我國民商法律制度共同遵循的一項基本原則，所以，要嚴格限制檢察機關提起民事公訴的權利，通過一定的訴訟程序加強監督和制約：一是行政機關或有關組織、個人已經提起民事公訴未撤訴的，檢察機關不得以同一事實和理由提起訴訟；二是檢察機關撤訴后，沒有新的事實和證據不得再行起訴；三是為了防止濫訴或提起訴訟導致當事人合法權益遭受損失的，檢察機關敗訴的，當事人可向國家請求國家賠償。

（四）確立我國檢察機關提起民事公訴的具體制度

1.明確管轄制度。民事公訴所涉及的案件，因其牽涉到公共利益覆蓋面廣、影響力大，可認定為“本區域內重大、復雜的案件”，一般應由中級人民法院管轄。

2.嚴把立案受理關，切實做到依法受理、立案。訴訟活動畢竟是國家一種有限的司法資源，是一種有成本的活動。如果允許任何人隨時提起民事公訴，就有可能浪費司法資源，擾亂訴訟秩序。在有效保護公共利益與節約訴訟資源的博弈中，最優化的途徑是由法律特別規定檢察機關為提起民事公訴的主體，而民事公訴主要應由公民最初啟動，然后再向檢察機關檢舉、告發，檢察機關再據此決定是否有必要提起民事公訴[9]。

3.舉證責任的分配。為了提高程序效益和體現實體與程序正義，須將證明責任在當事人之間做合理分配。一般而言，應根據雙方當事人距離證據的遠近，接近證據的難易以及收集證據能力的強弱等因素確定分配方案，將證明責任加在占有或接近信息資料，有條件有能力收集信息的當事人身上。[10]在檢察機關提起民事訴訟的案件中，檢察機關只需證明被告的違法行為已經嚴重侵害了國家或公共利益即可，在審理中如果被告對檢察機關的訴訟主張提出不同的意見時，被告應承擔舉證責任倒置的責任。[11]

4.檢察機關是否應承擔訴訟費用問題。通說認為檢察機關不應承擔訴訟費用，原因在于檢察機關提起民事訴訟是為了維護國家利益和社會公益，，但是為了防止檢察機關濫用訴權，可以嘗試借鑒世界各國民事訴訟的通行做法，規定檢察機關提起訴訟敗訴的訴訟費用由財政支付。如《日本民事訴訟程序法》第17條規定，檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用由國庫負擔。

5.確立不調解原則。這是由民事公訴的性質所決定的。民事公訴的對象是社會公共利益，一旦起訴即無權力對其實體內容隨意放棄或處分，因而也就不存調解問題。

四、結論

一言以蔽之，民事公訴在我國是個全新的課題。既具有實踐意義，更具有重要的理論意義。我們應不斷加強對民事公訴的理論探討，及時總結檢察機關提起民事公訴案件的經驗，適時提出建設性的立法意見，可以促進我國的民事公訴制度在立法和司法實踐上的不斷完善，使其在構建和諧社會中發揮應有的作用。

注釋：

[1]江偉、常延彬：《民事檢察監督的改革與完善》，載《檢察日報》2007年5月11日。

[2]該觀點產生于社會主義國家的理論，在我國最早由王桂五提出。參見李忠芳、王開洞主編：《民事檢察學》，中國檢察出版社1996年半，第110頁。

[3]賀恒楊：《檢察機關是民事公訴的適格主體》，載《檢察日報》2007年5月13日。

[4]參見《河南省檢察機關探索開展民事公訴的思考》，2007中原民事行政檢察論壇論文集。

[5]田圣斌、俞謝亮：《檢察機關行使民事公訴權的可行性研究》，載《甘肅政法學院學報》2007年第11期。

[6]何文燕：《略論檢察機關民事公訴權》，載《河南省政法管理干部學院學報》2005年第3期。

[7]楊立新：《民事行政訴訟檢察監督與司法公正》，載《法學研究》2000年第4期。

[8]王學成：《論司法規律與民事檢察權的拓展、謙抑與規制》，張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），北京大學出版社2008年版，第178頁。

[9]賀恒楊：《檢察機關是民事公訴的適格主體》，載《檢察日報》2007年5月13日。

[10]肖建國：《民事訴訟程序價值論》，中國人民大學出版社2000年版，第416頁。

[11]邵世星、寧建海等：《民事訴訟檢察監督的職權配置與程序設計》，張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），北京大學出版社2009年版，第202頁。