競爭驅(qū)動下的公共服務第三方外包

【作者簡介】

朱旭峰，清華大學公共管理學院教授、博導。

研究方向：政策過程理論、思想庫與專家參與、轉(zhuǎn)型與公共治理。

主要著作：《The Rise of Think Tanks in China》、《政策變遷中的專家參與》、《中國思想庫》等。

矯其原，南開大學周恩來政府管理學院行政管理學碩士研究生。

摘要 公共服務的第三方外包屬于“新公共管理”范式的一種形式。自20世紀80年代以來，新公共管理在西方國家公共部門掀起了以市場為導向的改革政府的潮流，強調(diào)運用私營部門的管理方法和競爭機制。然而，在與西方發(fā)達國家政府運行機制存在巨大差異的中國，筆者也發(fā)現(xiàn)了政府開展新公共管理改革的實例。新公共管理改革的基本動力從本質(zhì)上來自于政府面對的外部壓力。在中國，地方政府間存在著經(jīng)濟績效和晉升機遇方面的競爭。引入新公共管理可以提高地方政府的公共服務的供給效率，打造更有吸引力和競爭力的地方政府。

關鍵詞 新公共管理 地方政府競爭 公共服務外包 第三方中介組織

公共服務以及公共服務外包已經(jīng)成為當前的重要理論和現(xiàn)實議題。2013年7月，國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務問題。會議表示，要放開市場準入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。剛剛閉幕的十八屆三中則明確提出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。從理論上講，公共服務外包屬于“新公共管理”的范疇。如何理解中國政府的公共服務外包改革？在政府向社會開展公共服務外包的過程中，存在什么動力和阻力？本文從中國實際出發(fā)，在與西方相關新公共管理理論對話的基礎上，發(fā)展了競爭驅(qū)動型新公共管理模式的解釋性理論，并以天津市和平區(qū)的公共服務改革經(jīng)驗為案例，分析中國地方政府間競爭推動第三方中介機構公共服務外包改革的過程。

從理論上講，公共服務外包屬于“新公共管理”的范疇。20世紀80年代以來，伴隨著西方發(fā)達國家重塑政府運動的興起與發(fā)展，“新公共管理”（New Public Management， NPM）理論在當代西方公共管理實踐中越來越凸顯出其主導范式的地位。最近十多年以來，一些學者對能否將新公共管理引入中國的問題進行了深入的思考。歐文·休斯認為，盡管新公共管理在執(zhí)行過程中將會面臨各種困難，但是在中國存在著以新公共管理取代傳統(tǒng)管理模式的可能性。（Hughes， 1998： 1）國內(nèi)支持者也認為，中國可以通過發(fā)展新公共管理而進一步實現(xiàn)政府治理與政府服務的現(xiàn)代化。（陳振明，2000；張成福、黨秀云，1995；張成福，1999）但是，反對者則認為，中國行政管理改革的背景與西方發(fā)達國家存在著巨大的差異性，中國還不具備進行新公共管理改革的條件。（周春生等，2002）在西方成熟的官僚制國家中，新公共管理改革的動力來自于選民對政府官僚機構的日益龐大、運行效率低下的不滿，以及對隨之而來的財政危機的抗議。但是，中國政府所遭遇的困境則是官僚制的不成熟。中國仍然不得不為了防止權力的濫用而逐步完善集中控制系統(tǒng)，并促使初步發(fā)展的管理結(jié)構進一步理性化。（Hood， 1995； Ocampo， 2000）因此，很多學者認為，如何健全完善現(xiàn)代官僚制才是中國政府改革的目標與方向，在西方發(fā)達國家取得了積極成果的新公共管理運動，因為官僚制發(fā)展程度的差異而不能夠在中國進行復制。（Hood， 1995）

筆者無意介入上述新公共管理是否適用于中國的理論上的爭論。事實上，新公共管理式的改革已經(jīng)在中國某些地區(qū)出現(xiàn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2008年起，天津市和平區(qū)行政許可服務中心實行了行政審批服務的第三方中介組織外包制度，這項舉措就暗含了新公共管理的特征。因此，本文所研究的問題是：在行政體制改革逐步深化的今天，新公共管理為什么會在中國出現(xiàn)？中國存在著巨大的地區(qū)差異，政府新公共管理改革在什么地區(qū)更容易出現(xiàn)？中國的新公共管理改革給中國政府到底帶來了什么？研究發(fā)現(xiàn)，與西方國家選民對政府官僚機構的不滿為動因的新公共管理浪潮不同，中國的新公共管理改革是由地方政府間競爭壓力所引起的。為此，本文通過探討和平區(qū)進行新公共管理改革的動因與條件，試圖回答新公共管理在中國出現(xiàn)的動因、條件和效果。

新公共管理的興起

在歐洲興起的“新公共管理”思想起源于對官僚制的批判，并致力于將市場機制引入政府部門和公共服務管理。正如許多學者所批評的，官僚制嚴格的等級制結(jié)構和規(guī)章制度，導致官僚組織的僵化和效率低下（奧斯本，2006：72）；非人格化的組織架構缺乏對人的尊重，企圖通過對人的嚴格控制實現(xiàn)組織效率（登哈特，2004：152，158）；缺乏對公眾的需求偏好的考量，對不同需求的反應日益變得毫無區(qū)別（奧斯特羅姆，1999：71）。為了應對日益復雜的行政事務與公共服務，官僚機構依靠不斷膨脹來彌補行政效率低下的問題，但由此又導致了財政危機與公眾抗議。（休斯，2001：219；奧斯特羅姆，1999：67；奧斯本，2006：12～13；登哈特，2004：14）“新公共管理”就是在歐洲追求行政現(xiàn)代化的改革實踐中形成的，以管理主義的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放松規(guī)制、委托等是改革效率低下的公共部門的有效方法，這已經(jīng)成為指導歐洲各國行政改革的主要原則。（Kelly， 1998； Lynn， 1998； Box， 2001； Kaboolian， 1998； Ocampo， 2000）例如，最早進行新公共管理改革的英國政府，從撒切爾夫人執(zhí)政開始，就以“最佳價值”（Best Value）為核心原則，采用成本收益分析模式為公眾提供高品質(zhì)服務。（Martin， 2000）有助于公共管理者反思長期存在的公共管理者與公共利益的關系、政治進程、責任建構等問題，修復“失敗的治理”（failures of governance）。（Kaboolian， 1998）

選民對官僚機構膨脹和行政效率低下的抗議，是西方發(fā)達國家開展“新公共管理”改革的動力。部分選民要求政府縮減行政開支，改善公共服務供給的水平；而部分選民對政府的能力失去信心。（奧斯本，2006：序1）在選民壓力的作用下，政府不得不啟動改革，通過在政府內(nèi)引入市場機制提高行政效率、解決由于官僚制膨脹引發(fā)的財政危機與信任危機，從而重新獲得選民的支持。

懷疑論者認為，在一個既缺乏成熟的官僚制又沒有民主選舉制的國家不可能存在新公共管理。這一論調(diào)其實是對新公共管理改革動因的一種誤解。沒有選舉，不一定就沒有促進政府改革的外部壓力；而沒有官僚制的僵化問題，也會有組織效率低下的問題。所以將官僚制和民主制作為新公共管理動力基礎的判斷是錯誤的。中國雖然不搞西方的民主選舉，但是地方政府間存在著競爭壓力。（Li and Zhou， 2005； Oi， 1992； Qian， 1995）政府行政部門雖然不存在官僚制僵化引發(fā)的效率低下問題，但卻存在著因為官僚制不健全所引起的腐敗與權力濫用的問題，這些同樣導致行政效率的低下。（Guo， 2008）

以經(jīng)濟績效為考核指標的中國地方官員人事體系，決定了地方政府間存在著競爭關系。中央或上級政府根據(jù)經(jīng)濟績效決定下級地方政府官員的任命。（Chan，2004；周黎安，2010；張恒龍、陳憲，2006；Li， Hongbin and Li-An Zhou，2005）地方政府在接受上級政府統(tǒng)一領導的體制下，以“地方政府公司”的方式充分發(fā)揮著經(jīng)濟建設的主動性和積極性，從而推動著改革開放后中國的經(jīng)濟發(fā)展。（Oi， 1992）其中，吸引投資是地方政府創(chuàng)造GDP和財政收入的重要形式。因此，地方政府除了在土地、稅收和人才政策等方面吸引投資外，還需要不斷提升公共服務水平，從而促進地方GDP的持續(xù)穩(wěn)定快速增長，競爭隨之而來的晉升機遇。

另一方面，中國政府存在著因腐敗與權力濫用引發(fā)的行政效率低下問題。正如一些學者所批評的，在中國改革進程中，中央政府權力下放的同時，問責制的水平較低，公民參與水平較低，導致對權力缺乏有效的監(jiān)督與制衡。（Tomas Larsson， 2006）同時，中國官僚制的不成熟和司法體系的不健全，容易出現(xiàn)權力濫用與權力腐敗的問題。（Rocca， 1992）

中國的行政審批服務改革方向

行政許可服務中心提供的行政審批服務是政府公共服務供給的重要內(nèi)容，是近年來地方政府改革的重點。2004年，溫家寶在省部級主要領導干部樹立和落實科學發(fā)展觀高級研究班上的講話中首次提出了“服務型政府”的概念。2007年，胡錦濤在十七大報告中再次強調(diào)“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，要求規(guī)范行政審批。行政審批改革成為政府從經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)向為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的關鍵改革。

近年來，企業(yè)注冊數(shù)量和注冊金額均呈現(xiàn)高比率增長，“行政審批難”問題越來越凸顯出來。行政審批業(yè)務流程涉及到多個部門，這些部門設置有復雜的審核項目。個別部門利用職權從中謀取不正當利益，衍生出“吃、拿、卡、要”①的權力腐敗問題。前來辦理審批業(yè)務的企業(yè)不熟悉審批制度與審批流程，也不清楚各部門的材料要求與詳盡規(guī)章，而法律規(guī)定的行政機關 “一次性告知”在執(zhí)法過程中難以落到實處。這就導致了企業(yè)辦理困難。通常，企業(yè)注冊業(yè)務的行政審批流程要持續(xù)一個月至一個半月。②

在中央政府建設服務型政府的原則指導下，各個地方政府采納了很多新的改革方案與改革理念，這就形成了許多有特色的地方試點工程。中國改革的特點是以“試點”（experimental points）工程為開端，然后汲取成功經(jīng)驗，開展“由點到面”（proceeding from point to surface）的大范圍改革。（韓博天，2010）各地政府積極發(fā)揮能動性，改革創(chuàng)新行政審批服務，表1列舉了一些較為突出的改革措施與經(jīng)驗③。

各地的行政審批制度改革大都遵循由淮南市政務中心最早提出的“兩集中、兩到位”的原則，建立規(guī)范高效的審批運行機制，提高行政服務效能，推進一個行政機關的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政審批服務中心集中，保障進駐行政審批服務中心的審批事項到位、審批權限到位。

這些市、區(qū)的行政審批服務改革都取得了較好的階段性成效，但同時也暴露出許多改革的局限性。首先，由于改革的措施是缺乏監(jiān)管力度的對內(nèi)監(jiān)管或缺乏監(jiān)管職權的平級監(jiān)管，難以從根本上有效解決預防腐敗的問題。其次，這些改革是在增加行政成本與擴大行政編制的基礎上進行的，雖然暫時解決了行政審批服務的速度問題，但是沒能解決政府工作人員缺乏服務意識的問題，難以建立起長效運行機制。

天津市和平區(qū)于2007年進行了“全程領辦”與“全程日志”的行政審批改革。不同于其他地方政府的公共服務改革，天津市和平區(qū)行政審批服務改革是符合新公共管理特點的制度創(chuàng)新，是一種新公共管理式的公共服務外包。有學者定義公共服務外包，是政府更多地以購買服務的方式，通過非營利組織來生產(chǎn)和遞送服務。（Jing Yijia， 2008）與此不同，筆者定義公共服務外包，是政府通過引入專業(yè)領域的組織來生產(chǎn)和提供服務。這種公共服務外包的形式，與新公共管理所倡導的政府改革路徑一致。和平區(qū)行政審批服務的第三方中介組織外包制度，動用政府財政資金，將一些稅務師事務所、會計事務所、財務事務所引入政府公共服務，利用專業(yè)私營機構提供高效低耗服務的特性，完善政府的行政審批服務，提升服務的質(zhì)量與效率。我們在調(diào)研中獲悉，這一系列改革的目的十分明確，是為了提速行政審批服務，改善投資環(huán)境，有效促進招商引資。

天津市和平區(qū)行政審批服務改革

和平區(qū)位于天津市中心，是天津市黨政機關所在地，也是全市的政治、商貿(mào)、金融和信息中心。區(qū)域面積不足10平方公里，常住人口48萬。改革開放以來，全區(qū)經(jīng)濟進一步發(fā)展，主要經(jīng)濟指標始終名列市內(nèi)六區(qū)前茅，商業(yè)網(wǎng)點密度全市聚首，商品零售額居全市第一。“十一五”規(guī)劃明確指出：“推進天津濱海新區(qū)等條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。”國家開始加快速度、加大力度開發(fā)開放天津濱海新區(qū)，進而振興環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟。天津市濱海新區(qū)開放后，以更優(yōu)厚的投資條件與更優(yōu)越的投資環(huán)境吸引了大量投資，濱海新區(qū)的增長總值占到了天津全市的一半，成為帶動天津經(jīng)濟發(fā)展的主力軍。天津中心城區(qū)的招商引資的力度、經(jīng)濟發(fā)展速度等各個方面難以取得競爭優(yōu)勢，出現(xiàn)“空洞化”的趨勢，和平區(qū)領導對此倍感壓力。

因為存在著“行政審批難”問題，在審批體制外出現(xiàn)了行政審批代辦行業(yè)。行政審批代辦行業(yè)是隨同行政許可服務中心的設立而形成的，由一些財務事務所、會計事務所、稅務事務所等相關公司組成，主要是通過為企業(yè)代辦營業(yè)執(zhí)照并提供后續(xù)的財稅服務而盈利，以相對專業(yè)的審批申請和手續(xù)辦理為企業(yè)節(jié)約了辦理審批業(yè)務的時間成本與人力成本。但這一體制外行政審批行業(yè)缺乏基本的運營規(guī)范，在行政許可服務中心門前和中心大廳內(nèi)招攬生意，導致行政許可服務中心大廳的辦公秩序混亂。行業(yè)內(nèi)部存在著不良競爭，甚至為競爭客戶出現(xiàn)了為小企業(yè)墊資注冊等違規(guī)違法行為。④盡管如此，行政許可服務中心仍然難以對其進行有效監(jiān)督與管理。

為了打造廉潔高效的服務型政府，和平區(qū)行政許可服務中心在繼承過去經(jīng)驗的同時，發(fā)展了很多新的舉措。和平區(qū)行政許可服務中心采用“三段式改革創(chuàng)新” ，不斷推出新方法、新思路、新舉措，逐步深化制度改革，提高審批效率與效能。而2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》的實施，為行政許可服務與行政管理工作的法制化、規(guī)范化提供了保障，是轉(zhuǎn)變政府職能的新契機，成為提高行政效率與效能的新平臺。

一站式服務。2004年，在《行政許可法》實施后，天津市和平區(qū)行政許可服務中心在改革的第一階段，通過“一站式服務”制度為前來和平區(qū)投資、發(fā)展的各類企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、快捷、高效的行政審批服務。行政許可服務中心設置了“一站式服務”大廳，并為涉及行政審批的各個主要部門設置服務窗口。各個部門派工作人員進駐大廳，在各自窗口負責解答相關的行政審批問題、提供咨詢幫助。對比改革前的情況，前來辦理審批業(yè)務的企業(yè)不用再往返于部門之間咨詢各個環(huán)節(jié)的審批事項，在審批大廳就可以一次性獲取所有部門的咨詢服務。“一站式服務”為企業(yè)提供了便捷的咨詢服務，有利于行政許可服務中心與各個行政審批部門形成完整銜接、相互配合、聯(lián)合服務、共同發(fā)展的新格局，從而實現(xiàn)行政審批提速。⑤ “一站式服務”試圖解決由多方原因造成的“行政審批難”的問題，取得了一定的政策效果。

雖然改革已經(jīng)取得了很大的進展，仍有一些問題沒能得到解決。“一站式服務”要求行政許可服務中心設置開放式窗口服務，這就需要中心配備大量的辦事人員解答前來辦理行政審批業(yè)務申請人的各種問題。但是行政編制的限制和行政許可服務中心的辦事人員配備不足，嚴重影響著行政審批的效率和服務滿意度。因此，“一站式服務”沒能徹底解決行政人員短缺、行政審批服務冗繁低效等問題。改革的預期效果難以完全達成。由于辦理行政審批業(yè)務的流程復雜性問題與低效率問題并沒有得到緩解，大中型注冊企業(yè)仍然會選擇體制外的行政審批代辦行業(yè)提供服務。

全程領辦。2007年6月1日起，天津市和平區(qū)行政許可服務中心開始施行“全程領辦”制度。和平區(qū)政府與行政許可服務中心致力于改善投資發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)提供便捷、高效的專業(yè)服務，決定將行政審批第三方代辦中介組織引入行政許可服務中心，由代辦中介組織協(xié)助政府提供專業(yè)化的行政審批服務，為企業(yè)代理新注冊手續(xù)及變更手續(xù)，提供免費的“全程領辦”服務。解決了一站式服務沒能徹底解決行政人員短缺、行政審批服務冗繁低效等問題。

行政許可服務中心在眾多第三方代辦中介組織中選擇出較好的五家⑥，入駐行政許可服務中心二樓大廳“領辦服務區(qū)”，將行政審批體制外行業(yè)改革納入到體制內(nèi)運營。“全程領辦”范圍包括企業(yè)新注冊手續(xù)和企業(yè)變更手續(xù)（不含個體）。“全程領辦”過程中，第三方代辦中介組織為企業(yè)提供法律法規(guī)的咨詢服務，指導企業(yè)填寫表格、領辦所有手續(xù)。在這種情況下，企業(yè)查名核準后，只需要按照“一次性告知單”的要求據(jù)實提供所有材料，行政審批全程業(yè)務都由第三方代辦中介組織負責辦理。

在“全程領辦”實施一段時間后，出現(xiàn)了代辦率不高、中介工作人員素質(zhì)不高等問題，行政許可服務中心采取了應對措施。第三方中介組織為了自身的生存與發(fā)展，從代辦業(yè)務的其他渠道謀求利潤，影響了中介組織和人員的工作熱情與積極性。出于對服務質(zhì)量和辦理責任的考量，行政許可服務中心將100元每件的報酬提升為200元，統(tǒng)一將登記注冊的企業(yè)分配給代辦中介領辦，從而解決了由于第三方代辦中介組織社會認可度低、企業(yè)有戒備心理而回避“全程領辦”的問題。并且通過簽訂“委托協(xié)議書”，明確中心與代辦中介組織、代辦中介組織與企業(yè)各自的責任與義務，規(guī)范“全程領辦”的工作機制。同時，和平區(qū)行政許可服務中心還組織執(zhí)法部門對代辦人員進行業(yè)務指導，定期開展專業(yè)技能培訓，以提高代辦中介組織工作人員的業(yè)務能力與服務水準。此外，中心制定了相關制度有效地對第三方代辦中介組織進行規(guī)范與管理：如果任何一家代辦中介組織遭到一次服務投訴，將被勒令要求更換工作人員；如果任何一家代辦中介組織遭到兩次服務投訴，行政許可服務中心會撤換這家代辦中介，改選其他代辦中介進駐中心服務。⑦

這一階段的“全程領辦”制度改革具有重要的創(chuàng)新價值與實踐意義。第一，為企業(yè)徹底解決了“行政審批難”問題。第三方代辦中介組織因為熟悉行政審批制度與辦理程序，可以為企業(yè)提供專業(yè)的代理審批服務，減少企業(yè)的多次遞件，減少反復，提高了行政審批的效率與行政審批服務的質(zhì)量。第二，全程領辦不收取任何費用的規(guī)定，不僅減輕了企業(yè)的負擔，更是從根本上杜絕了亂收費問題。第三，有利于整頓行政審批代辦行業(yè)無序競爭、無規(guī)范經(jīng)營的狀況。行政許可服務中心設計了擇優(yōu)錄用、定期培訓、時效考核、定制淘汰的管理制度，采用競爭模式提高服務質(zhì)量，強化對第三方代辦中介組織的監(jiān)督與管理。第四，相應減輕了行政審批各個相關部門的工作量。代辦中介組織提供的完整材料與專業(yè)申請，為行政審批各個相關部門的工作提供了便利。

全程日志。“全程領辦”在運行過程中存在著不容忽視的監(jiān)督與管理問題。行政許可服務中心對第三方代辦中介組織的監(jiān)督與管理缺乏制度的規(guī)范與保障，因此很難做到對第三方代辦中介組織服務水平及工作情況的規(guī)范管理與有效監(jiān)督。同時，在“全程領辦”改革中，難以再從中謀取不正當利益的個別行政審批部門，會消極怠工甚至抵制改革。行政許可服務中心對參與行政審批的各個部門在“全程領辦”改革中的工作情況難以進行監(jiān)督和管理，行政審批改革的預期效果難以達到。

在“全程領辦”實施一段時間后，為了全面把握行政審批全過程，全程監(jiān)督領辦質(zhì)量，和平區(qū)建立了審批“全程日志”的制度。“全程日志”規(guī)定要詳細記錄每項審批的工作環(huán)節(jié)和窗口人員“一次性告知”的情況。通過日志的記錄，行政許可服務中心可以查找判斷出各個工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，及時了解窗口人員的服務水平及工作狀況；以此促進行政許可服務中心不斷提升服務質(zhì)量與水平，最終達到促進審批提速、提高行政效能的目的。“全程日志”制度的有效監(jiān)督與管理，有利于遏制權力尋租腐敗問題。這一階段的改革創(chuàng)新不僅保障了前兩個階段改革經(jīng)驗的可持續(xù)發(fā)展，也促使行政審批制度步入操作順暢、協(xié)調(diào)有序、公開透明、廉潔高效的良性循環(huán)。目前，新注冊企業(yè)在和平區(qū)行政許可服務中心申請行政審批，從原來的一個月至一個半月大幅度縮短到2至3天即可完成全部行政審批流程。辦事效率的提高吸引了更多企業(yè)選擇在和平區(qū)投資。

和平區(qū)行政許可服務中心的“三段式改革創(chuàng)新”通過提高審批效率，實現(xiàn)了地區(qū)招商引資的穩(wěn)步增長，提高了和平區(qū)相對競爭力。從表2可以看出，自2007年下半年和平區(qū)實施改革以來，企業(yè)通過第三方中介代辦進行注冊的比率逐年增加。到了2009年已達到100%。即使在2008年的全球金融危機對招商引資產(chǎn)生了負面影響的情況下，和平區(qū)注冊企業(yè)數(shù)量仍然保持逐年穩(wěn)步增長。

改革中展現(xiàn)出新公共管理的特性，不僅有效地應對了其他地方政府改革中沒能很好處理或解決的問題，并且切實通過行政服務創(chuàng)新推動了政府職能轉(zhuǎn)變。這次改革中的新公共管理特性主要表現(xiàn)在如下三個方面：第一，通過新公共管理式的外包提供優(yōu)質(zhì)公共服務。在和平區(qū)的行政審批服務改革中，通過引入市場機制提供專業(yè)高效的行政審批服務，突破了以往政府壟斷性服務供給的低效低質(zhì)的困境。第二，實現(xiàn)審批和監(jiān)管相分離。行政許可服務中心通過“全程日志”監(jiān)管代辦中介組織，同時通過中介組織對參與審批的各個部門進行監(jiān)管，是一種高效的“雙層監(jiān)管體制”，能有效遏制腐敗、預防腐敗。第三，強調(diào)政府與市場之間的分工，轉(zhuǎn)變了政府職能。政府以完善服務供給為目標，從原來的公共服務的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜仗峁┑呢熑伪O(jiān)管者。

結(jié)論

中國的地方政府間存在著競爭壓力迫使他們進行效率改革。中國地方政府間長期為招商引資、GDP增長與稅收、以及隨之而來的晉升機遇而相互競爭有限的資源。因此，地方政府間的相互競爭成為政府開展新公共管理式的服務改革的動因。在和平區(qū)的改革過程中，地方政府實行公共服務外包改革的目的并不為了降低成本，而是為了提高公共服務的供給能力，打造更有吸引力的政府模式與發(fā)展環(huán)境，從而吸引更多企業(yè)選擇該地區(qū)進行投資。

中國存在著巨大的地區(qū)差異，新公共管理改革在基礎設施建設完備的地區(qū)更容易出現(xiàn)。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的中國東部沿海地區(qū)，吸引資金、技術和人才的基礎設施和政策條件已經(jīng)相對成熟，并且呈現(xiàn)出逐步趨同的特征。在這種情況下，政府為企業(yè)提供的公共服務水平對招商引資的作用就逐步凸顯出來。此時，地方政府更有可能實行新公共管理式的改革。因此，本文并不是主張在全中國推廣新公共管理改革，而是強調(diào)新公共管理在中國某些地方得到較成功發(fā)展的原因和條件。

在中國出現(xiàn)的新公共管理改革有助于我們更好地理解新公共管理的基本理論問題。以往關于新公共管理的適用條件的理論探討，是學者們基于西方發(fā)達國家的官僚制與公民社會的發(fā)展情況而提出的。但是，本文發(fā)現(xiàn)，官僚制的僵化和選舉政治體制并不是新公共管理產(chǎn)生的必要條T2GkMUzzltA94wsBBkXWAQ==件。事實上，政府存在著外部競爭壓力是政府選擇進行新公共管理改革的真正動力。而民主選舉對政府決策者的影響只是外部壓力在西方國家的特殊表現(xiàn)。天津市和平區(qū)行政審批改革的案例，證實中國地方政府已經(jīng)出現(xiàn)了新公共管理改革。新公共管理改革是政府基于理性選擇和公共選擇的結(jié)果。新公共管理在提供更有效的公共服務、提升政府成績效水平、滿足公民需求方面具有優(yōu)勢（Kelly， 1998）。這些都值得中國和其他發(fā)展中國家在發(fā)展和完善政府管理的過程中不斷參考與借鑒。

（本研究受國家自然科學基金項目資助，項目編號：70973058；本文初稿曾在第六屆中國管理學年會上宣讀）

注釋

在對重慶九龍坡區(qū)行政服務中心管委辦和天津市南開區(qū)行政許可服務中心訪談調(diào)研中，兩個部門的負責人都介紹了行政審批中存在的腐敗情況。

參考文件《關于深入推進行政審批制度改革的意見》（國辦發(fā)[2008]115號）、《關于深化行政審批制度改革，推進審批服務再提速的實施意見》（津政發(fā)[2010]5號）。

四川省成都市武侯區(qū)行政審批局、遼寧省大連市行政許可中心、重慶九龍坡區(qū)行政服務中心管委辦三部分材料來自訪談。

通過訪談天津市和平區(qū)行政許可服務中心工作人員獲取相關信息。

“和平區(qū)行政許可服務中心簡介”，天津市和平區(qū)行政審批服務網(wǎng)，http：//www.tjhpxzxk.gov.cn/xzspWeb/zxgk_zxjj.jsp。

“天津市萬象稅務師事務所有限責任公司”、“天津市天信有限責任稅務師事務所”、“天津市榮業(yè)會計服務有限公司”、“天津市運泰來財務咨詢有限公司”、“天津市天通稅務師事務所”。

通過訪談天津市和平區(qū)行政許可服務中心工作人員、中介組織工作人員獲取相關信息。

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責 編∕鄭韶武