關于黑龍江省農村土地規模經營的調研報告

按照黑龍江省領導的指示精神，省財政廳組成專題調研組，赴哈爾濱、齊齊哈爾、大慶市所屬5個縣（市、區），就土地規模經營情況進行了專題調研。調研采取實地走訪、召開座談會等形式，通過與相關部門領導、鄉村干部、合作社理事長、合作社社員和種糧大戶進行交談，初步掌握了我省部分市縣土地規模經營情況，現將有關情況報告如下：

一、基本情況

隨著農業生產要素的不斷優化，農業產業化經營水平和農機化水平的不斷提高，新農村建設和城鄉統籌發展進程的不斷加快，現代化農業生產水平的不斷提升，農民的思想意識有了很大轉變，在“依法、自愿、有償”的原則下，農村土地流轉和適度規模經營面積逐年加大。截至目前，5個縣（市、區）農村土地流轉面積達到658.1萬畝，占土地總面積的41.6 %。

二、主要流轉方式

堅持“市場主導、政府扶持、農民自愿”的原則，積極引導農民專業合作社、村集體、龍頭企業、專業大戶等規模經營主體，采取多形式合法、合理、有效流轉土地。

一是農戶間自由流轉。主要是在親屬朋友之間的自行流轉。這種形式大部分為村民舉家外出務工，將土地交由親屬朋友經營，租金一般較低，且租期較長。肇源縣通過這種形式流轉土地涉及27萬畝，占土地流轉面積的77%。肇州縣通過種糧大戶流轉土地達到36.5萬畝，占全縣流轉土地面積的92.5%。

二是通過合作社流轉。由村委會將農民組織到一起，成立合作社，農戶以自有土地作為股份加入合作社，合作社組織一少部分人員對社員的土地進行連片經營，制定《章程》規范，社員按照股份進行利潤分紅。肇源縣通過這種形式流轉土地3.0萬畝，占土地流轉面積的8.5%。2011年，肇州縣通過這種形式流轉土地面積2.95萬畝，占流轉總面積的7.5%。

三是通過村委會流轉。由村委會牽頭，把分散在農戶手中的土地以“高價”連片反租到集體，再租給其他農戶。這種形式流轉土地5萬畝，占土地流轉面積的14.3%。截至目前，肇源縣復興村通過這種方式流轉土地4000畝涉及農戶582戶，建設大棚1500棟，每棟棚室占地2畝，畝效益在1.5萬元以上，是種玉米畝效益的10倍。2012年肇州縣依托現代農業示范區項目建設，通過村集體流轉雙發鄉雙發村、二井鎮實現村和永樂鎮新路村農民承包土地1萬畝，實現規模經營。

三、流轉土地的經營形式

目前，農地流轉后的經營形式發生了很大變化，除傳統的農戶之間自發流轉后小規模經營之外，還出現了多種經營形式，呈現出土地流轉、規模經營與農業產業化經營等相互交織的局面。比較典型的經營形式創新有六種：

一是種植大戶經營。大戶通過與農民或村集體簽訂土地流轉合同，從事規模種植。2010年齊齊哈爾市22616個種植大戶共經營705.8萬畝耕地，占全市規模經營面積的69.7%。克山縣共扶持發展4000多個大戶，經營土地121.4萬畝，占耕地流轉面積的52.1%。泰來縣大興鎮青崗村農民趙福和2010年經營耕地共計1.8萬畝。

二是龍頭企業直接經營。龍頭企業通過租賃農民土地建設生產原料基地，并以資金、機械、科技等優勢帶動農戶發展規模生產。如2010年齊齊哈爾市12家農業企業共經營耕地4.7萬畝。博天糖業依安分公司租賃農戶土地2.6萬畝，采取集約化手段種植甜菜。克東縣飛鶴乳業租賃農戶土地1萬畝，為企業兩個萬頭奶牛牧場建設青貯飼料基地。

三是專業合作社經營。農民專業合作社整合農民土地實施規模經營。綏化市種植業專業合作社經營土地達70.7萬畝。青岡縣興農海農機合作社流轉土地進行玉米高產創建，經營規模達4000畝。

四是“龍頭企業+合作社”經營。龍頭企業推動成立合作社，合作社流轉土地從事生產，企業與合作社建立穩定的購銷關系。克山縣昆豐農業生產資料有限公司推動建立了昆豐大豆專業合作社，與農民共同進行大豆種植。合作社向社員無息賒銷良種、化肥，提供農業科技培訓，無償為社員繳納農業保險，免費代儲代銷大豆，農戶實行統一整地、統一品種、統一肥料、統一播種、統一管理、統一收獲等“六統一”生產。目前，合作社共吸納包括種田大戶在內的農戶7.3萬戶，占全縣農戶總數的76.8%，帶動農民規模經營土地180萬畝。

五是集體統一經營。村集體依托農機合作社等組織，將本村農戶土地反包后統一經營。克山縣北聯鎮新興村利用國家支持的價值100萬元的農機具建立農機專業合作社，2004年依托農機合作社的大機械優勢，在依法、平等、自愿、有償前提下，以每畝160元的價格把全村2.13萬畝耕地流轉到村集體統一經營，年均增加農民收入2000萬元。2008年該村又被立項為全省12個現代農業示范區之一，并投入價值1000萬元的大型農機具37套，規模化經營、標準化作業的現代農業建設又上新臺階。目前，北聯鎮已有4個村實現整村規模經營，耕地面積達到6.5萬畝。

六是股份合作經營。農戶將土地承包經營權入股到合作社，由合作社進行土地經營權的出租、轉包等，年終根據收益情況進行分紅。五大連池市新發鄉德安村德安惠民農民專業合作社由社員以土地經營權人股成立，每畝1股；農戶和合作社分紅以大豆130公斤單產為標準，畝產低于130公斤時合作社不參與分紅，超出130公斤的部分由合作社和社員按二八分紅。目前合作社經營耕地由2000畝擴大到10500畝，占全村耕地面積的97%。

四、存在的主要問題

一是農村現狀影響土地流轉。目前從農村現狀看，還存在著人多地少問題，農村二三產業發展較慢，農業產業化水平不高，農村勞動力轉移困難。基層政府對土地流轉認識不一致，放任自流和過度干預兩種傾向都不同程度存在，在推進土地流轉過程中，有的存在畏難情緒而不能積極主動地想辦法；有的對一般的號召抱有幻想而發文多、行動少；有的一味依靠行政推動甚至忽略農民意愿直接進行反租倒包。這些都不利于土地流轉的正常開展。

二是土地收益的不確定性影響土地流轉。由于土地收入預期的不確定性，特別是近年來國家加大對農田基礎設施、農機和水利設施的投入后，土地收益預期增長幅度較大，導致一部分農民對流轉心存疑慮，今年的土地出租收入是每畝地400元，五年、十年后的收入是多少，無法預計。大多數農民處于觀望狀態，一部分農民即使轉讓土地期限也較短。

三是農民靠地為生的陳舊觀念影響土地流轉。很多農民存在“二畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”的傳統觀念。過分依賴土地，視土地為命根子，小富即安。覺得自己沒有一技之長，離開土地謀生成為問題，寧可賴在家里、賴在土地上，過那種“面朝黃土背朝天”的生活，也不愿把土地轉讓給種糧大戶或合作組織。

四是流轉期限短期化不利于經營者加強農業基礎設施建設。目前各地土地流轉期限多在五年以下，很多地方土地流轉合同一年一簽，根源在于轉出土地農戶對土地流轉價格上升的預期。由于期限較短，土地經營者對修建灌溉設施、培肥地力等事關長期發展的項目不愿投入、不敢投入，加劇了當前農田基礎設施建設的困境。很少有種糧大戶等規模經營主體自發投入開展農田基礎設施建設，農田基礎設施建設局部改善、總體惡化的局面難以改變。

五、政策措施及建議

一是把握政策，加大宣傳力度。通過多種形式深入宣傳《農村土地承包法》及《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉辦法》等法規和政策，把政策交給農民。同時要宣傳土地流轉對推進現代農業建設、高效農業發展，促進農民增收的重要意義，宣傳好的典型，教育廣大農民正確處理好穩定土地承包經營權與推進土地流轉的關系，讓農民正確認識權利和政策的關系，在政策保護權利的前提下，大膽流轉。同時幫助轉讓土地農民增加再就業的機會，增加土地外的收入。

二是典型帶動，加大引導力度。依托農民專業合作社和龍頭企業以及種糧大戶，立足區域優勢發展特色農業、綠色食品和循環經濟等二、三產業，發展農業產業帶和產業集群，牽動農產品基地建設，創新土地規模經營方式，有序擴大土地流轉規模，引導更多農戶參加土地流轉。研究制定農村勞動力轉移優惠政策，讓流轉土地的農民能夠就業，提高收入水平，吸引農民“依法、自愿、有償”流轉土地。

三是規范程序，加大服務力度。建議省政府出臺土地流轉和規模化經營管理辦法，地方政府根據辦法和本地實際制定實施細則。推進土地確權、登記、發證工作，解決土地權屬不清問題，為土地流轉創造條件。進一步規范流轉程序，特別是要重點規范農戶之間的自由流轉行為，完善流轉合同內容，指導農戶流轉必須簽訂合同，保護雙方利益。鼓勵有條件的地方建設土地流轉服務中心，為農戶提供信息、政策咨詢、協調流轉價格、督促合同兌現、處理流轉糾紛等服務。建立健全土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理等工作制度，及時進行指導協調和鑒證，建立土地流轉信息庫，健全土地流轉動態管理臺賬。

四是完善政策，加大扶持力度。各級財政部門預算中每年安排一定額度的專項資金作為土地流轉獎補資金，通過擔保貸款、以獎代投或貸款貼息的方式對土地規模經營達到一定數量市縣給予獎勵。同時整合現有涉農資金，重點向土地流轉度高、規模經營好的項目傾斜。金融機構要加大貸款投放規模，對土地流轉形成的規模經營主體給予信貸支持，把規模經營主體扶大作強，解決受讓方基礎設施投入能力差等問題。同時，正確引導工商資本參與土地流轉，在確保農民利益不受侵害的前提下，發揮工商資本帶動農業轉型升級、促進農民就業增收的積極作用，提倡和引導工商資本通過“龍頭企業+合作社+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”等形式參與土地流轉，提高農民在土地流轉中的話語權和利潤分配水平。

五是強化管理，加大監督力度。要進一步強化對土地流轉工作的管理，始終堅持流轉過程中土地承包權不能變，耕地用途不能變的原則。不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指標，不限面積。土地流轉后確保農民“三個不失”，即“失地不失權，失地不失利，失地不失業”，保障農民土地權益不受損害。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰