關于支持農村金融發展路徑的探討

農村金融是促進“三農”發展的重要保證，是統籌城鄉發展的強大動力，是促進農村消費增長的有效手段，在提供資金、服務和配置資源方面的作用無可替代。但是，農村金融業務相對風險大、成本高、收益低。在市場經濟條件下，金融資本的逐利性必然使其遠離農村。金融機構普遍沒有動力主動創新農村金融服務。多年來，各地農村金融供給不足、結構失衡矛盾十分突出。當前，農村金融市場難以通過市場手段完成資源有效配置，必須由政府進行適當干預，發揮引導和激勵作用，彌補市場自發調節機制的缺陷，聚集并合理配置農村金融資源，千方百計增加農業投入。

一、促進農村金融發展的基本思路

金融是配置資源的手段，農村金融發展核心目標是讓金融資源流向農村，為此要解決三方面問題。一是機構，即要“有人辦事”。二是資金，即要“有錢辦事”。三是體制和機制，即建立和完善制度，確保“把事辦好”。

政府應主要通過完善機制、搭建平臺、提供引導的方式來促進商業性金融為“三農”發展提供金融服務，推動信用體系建設，優化農村金融生態環境。將挖潛盤活現有政策、資金、資源和探索創新促進金融支農模式有效結合，著力發揮政策、資金的合力，發揮“四兩撥千斤”杠桿效應，引導和支持金融機構加大農村金融服務供給，拓寬金融服務供給渠道，促進社會資金流向“三農”。探索引導融資、擔保、保險、期貨等金融工具統籌發揮作用，建立金融支農體系和長效機制，增強金融支農的可持續性。

在政府支持農村金融發展工作中，應堅持以下基本原則：

一是政策引導與市場化運作相結合原則。政府作用的發揮，應側重于借助市場機制實現，吸引金融機構加強農村業務，通過縮小乃至消除城市和農村金融業務在利潤、成本、風險等方面的差距，而不是通過行政干預強迫金融機構支農。

二是堅持普惠性和差異化相結合原則。對成本較高、利潤較低、風險較大的農村金融業務，以及資本規模小、運營成本大、財務負擔重的農村金融機構，要實行普惠制扶持政策，彌補金融機構開展這些業務承擔的額外成本和風險。對主要支農金融機構要做到重點扶持，體現正向激勵，引導其加大支農力度。

三是長期性和階段性相結合的原則。扶持政策要持之以恒，將各項長效扶持政策以制度的形式固定下來，穩定社會的政策預期，更好地引導金融機構加大支農力度，引導社會資金流向“三農”。同時，針對時代特點和當前問題出臺階段性政策，與長期政策相輔相成。

四是堅持支持發展和加強規范結合原則。只有在規范基礎上，發展才是真正的發展，才可能是可持續健康發展。強化社會信用建設，規范金融機構管理將起到基礎保障作用。

五是堅持挖潛盤活現有政策資金和探索創新財政促進金融支農模式有效結合原則。以現有政策為基礎，在不斷探索完善的過程中創新支持模式。

二、支持農村金融發展的主要內容

（一）進一步強化農村金融生態環境建設，搭建農村金融發展平臺。良好的社會信用環境是金融業可持續發展的基礎和保障。“三農”特點和發展要求決定了政府必須發揮作用，通過降低農村金融的信用風險，逐步凈化農村金融市場環境，促進農村金融的可持續發展。一是要加快農村金融生態基礎建設。以創建信用戶、信用村、信用鄉鎮、金融生態縣為載體，努力構建縣、鄉鎮、村、金融機構、農戶五位一體的農村信用體系。二是要充分利用企業和個人征信系統，加快構建農村信用信息平臺，實現信息共享。加快推進農村地區支付結算系統電子化建設，大力發展銀行卡業務，拓展農村地區金融機構支付結算業務，暢通資金結算渠道。三是要加大監督力度。1eb96e5b87b481200bbfb81b8e4e2619大力弘揚和表彰誠實守信，嚴厲打擊逃廢金融債務行為，形成誠信光榮、失信可恥的良好氛圍，改善農村金融信用環境。

（二）加大地方金融財務和資產規范管理力度，夯實農村金融發展基礎。金融行業的特殊性是其經營的產品為資金，極易引發經營風險和社會風險，進而演化為政府風險和財政風險。企業財務管理處于企業管理的中心環節，企業經營狀況最終都要通過財務數據反映出來。因此，規范金融企業財務管理對于準確了解和掌握企業經營狀況，有效防范并及時化解企業經營風險和政府財政風險，避免風險蔓延擴大意義重大。地方財政部門作為地方金融企業財務主管部門，應始終把加強金融企業財務管理放在突出位置。一是圍繞“財政科學化、精細化管理”，著力推進“兩基”建設，強化財政金融專項資金管理和使用效益。不斷完善金融企業財務資產管理政策，為加強監管奠定制度基礎。二是進一步規范財務資產管理流程，明確審核重點和審核方法，建立有效的管理機制。三是建立金融企業財務管理日常監督檢查制度，確保各項制度落實到位。四是加大基層金融干部和地方金融企業業務培訓力度和建立專項檢查制度，強化財政金融管理職能，加強隊伍建設，提高管理水平，提高金融資金安全性和效益性。

（三）推動建立多層次金融服務體系，加大金融供給。一是要改革“存量”機構，做大做強支農主力軍。國有商業銀行股份制改造后逐步退出農村市場，農村信用社成為支農主力軍。但其資本實力有限，業務發展受到約束，在存款市場上的競爭地位較弱，資金來源不足制約了信貸投放。股份制是農信社產權制度改革的主導和基本方向。選擇具有實力的信用社，進行股份制改造，組建農村商業銀行，政府給予相應的政策扶持，向其注資提高核心資本充足率，并采取股權連接方式，對各級農信社實施風險救助和行業管理，推動其體制機制改革，建立現代企業制度，提高健康發展和持續支農能力。二是要扶持“增量”機構。對符合條件的新型農村金融機構給予政策扶持，引導社會投資設立適應農村需要的各類新型金融組織，鼓勵金融機構在金融服務不足和空白地區設立網點或開展業務，促進農村金融領域良性競爭。獎勵金融機構在村屯設立業務代辦點，填補金融服務網點空白，方便農民辦理金融業務。設定一定條件將一些高質量的小額貸款公司納入政府補貼扶持范圍，扶持其發展。

（四）千方百計籌措農村信貸資金，增加信貸投放，支持現代農業發展。一是組織財政間歇資金，支持農業重點大項目建設。如黑龍江省財政廳為解決農村信用社資金來源不足問題，拉動涉農貸款增長，2009年以來就利用財政間歇資金實施“百億惠農貸款”工程。財政資金存款利息回繳省財政，作為反哺農村的貸款資金來源，統籌利用。二是深入研究利用財政各項專項資金，改變以結果為導向的資金分配機制，建立和完善以財政資金乘數效應的資金傳導機制，與金融資源捆綁投入，帶動金融資源跟上。三是與專業合作社資源結合，支持專項信貸投入。

（五）進一步完善財政獎補政策，發揮財政引導作用。當前，縣域金融機構貸存比仍普遍低于城市金融機構，資金從農村流向城市的現象未根本改變。應利用獎補政策引導信貸資金回流農村。一是穩步推進縣域金融機構涉農貸款增量獎勵和新型農村金融機構定向費用補貼，激勵和引導基層銀行增加涉農信貸投放。自2009年起，財政部開展縣域金融機構涉農貸款余額增量獎勵試點，試行新型農村金融機構定向費用補貼，對符合條件的縣域金融機構涉農貸款增長超過15%部分給予獎勵；對村鎮銀行、貸款公司和資金互助社三類新型農村金融機構，按照年末貸款余額的2%給予補貼。下一步，應探索對資產質量好、支農力度大的金融機構，適當放寬獎勵條件，加大獎勵力度，體現正向激勵原則，引導金融機構加大支農力度，研究將小額貸款公司納入獎勵范圍。二是加大省級政府金融獎勵政策力度，考核金融機構支農指標，發揮引導作用。隨著經濟的不斷發展，不斷調整獎勵考核項目，完善獎勵考核方法，適當加大獎勵力度，更好體現政策的公平性，突出政府獎勵的導向作用。三是研究農戶貸款貼息試點和農戶小額信用貸款風險補償政策。可對符合條件的金融機構農戶貸款給予貼息，鼓勵金融機構加大對農戶貸款發放力度的同時，降低農戶貸款成本，充分發揮農村金融的“造血”功能，幫助農民增收致富，并促進農民提高生產效率和技術含量，推動農業產業化經營。四是對組織開展農業項目銀團貸款、林權抵押貸款和糧食抵押貸款等特色業務的，按照貸款額度給予適當獎勵。

（六）鼓勵農村金融產品創新。種類豐富、覆蓋廣泛、靈活多樣的農村金融產品，是農村金融發展的核心。一是支持農戶小額信用貸款方式創新。盡快滿足隨著經濟發展而迅速增加的特色農業、子女就學、醫療保健等多種信貸需求。如通過組織“惠農貸款”競標的方式，將擴大貸款額度、延長貸款期限、創新貸款方式作為競標條件，支持并引導貸款方式創新。二是支持發展基于訂單與保單的金融產品，將信貸和保險有效結合，分散信貸風險。參考龍江銀行“五里明信貸模式”，推動和發展“公司+農戶+龍頭企業+擔保+農村合作組織”等信貸模式，推進農業產業化加快發展。對訂單和保單等為標的資產，探索開發“信貸+保險”的金融新產品，有效防范和分散涉農信貸風險。對實施“信用鏈貸款”、“訂單、保單貸款”的銀行，按照貸款額度給予適當獎勵。三是支持大額農村信貸方式創新。鼓勵金融機構合作，對數額較大的涉農信貸需求開展銀團貸款業務，在控制風險的前提下，開展林權抵押貸款、糧食抵押貸款業務試點，開辦匯款、支付、信用卡、保險、信托投資、咨詢等業務，以滿足農業發展對金融服務的需求。

（七）扶持農業擔保服務體系建設，搭建農村融資擔保平臺，分散農村金融風險。一是支持政策性融資擔保機構建設。對縣域內成立的農業擔保公司給予資本金注入扶持。縣級政府由于財力等原因制約，組建擔保公司步伐放緩。為調動縣級政府積極性，鼓勵組建專業性農業擔保公司，建議省級財政對成立縣域政策性農業擔保公司，給予資本金注入扶持。資本金可以省政府名義委托省擔保集團投資參股。同時，授權省擔保集團負責以股東身份，參與并監督縣級擔保公司業務開展。二是加大力度落實“中小企業擔保機構貸款擔保代償風險補助政策”，完善信用擔保機構風險補償和風險分擔機制。進一步提高為農業中小企業擔保的代償比例。專門設立農機具、水利等風險代償制度，以財政代償資金、注保資金引導保險企業加大保險力度。三是探索不動產、動產等抵押質押形式，創新農村抵押擔保方式。農村融資抵押擔保不足是完善現代農村金融運行機制的主要問題，也是農村金融發展的瓶頸。農民的資產主要是房屋、土地承包經營權、各種農機設備等，這些資產受我國土地政策的影響不易變現，難以作為融資抵押物。同時，農民受交際范圍所限，收入又比較低，也很難找到愿意為其貸款擔保的擔保人，加大了農民大額融資的困難。必須大力創新農村抵押擔保方式。依法開展權屬清晰、風險可控的大型農用生產設備、林權、四荒地使用權等抵押貸款和應收賬款、倉單、可轉讓股權、專利權、商標專利權等權利質押貸款。探索開展土地承包經營權、農民宅基地、養殖水面、農民自主房等不動產以及農用機器設備、農用車輛、農產品等動產抵質押貸款業務。發展農房抵押貸款，促進農村消費增長，有利擴大內需。突破傳統貸款抵押模式，大力發展農村信用貸款，側重考察貸款農民的信用和未來現金流，結合農業保險和財政補貼，探索具有農村特色的金融供給方式。

（八）完善農業保險制度，加大政策扶持力度，推動農村保險業快速發展。一是完善農業保險政府購買服務管理，提高財政資金使用效果。通過幾年的保險實踐，農業保險政策取得了較明顯的效果。但隨著農業物化成本的上漲和自然災害頻發，保險合同條款也應進行調整。農業保險財政補貼達到80%，從政府購買服務角度和保護投保農民利益、提高財政資金精細化、科學化管理角度出發，財政部門需對農業保險費率、保險責任、理賠類型和賠付標準等條款的公平公正性進行專業評估分析，并提出相關意見，更好地保障千萬投保農民的利益，提高農業保險政策保障效果。二是建立農業風險分散機制。盡快建立巨災風險準備金制度，每年按照一定比例從保險收入中提取巨災風險準備金，達到一定規模后停止提取，實行動態管理。實現“豐年積累、災年結轉”，解決農業保險發展的后顧之憂。建立健全再保險體系。三是穩步擴大農業保險保費補貼范圍。穩步擴大農業保險保費補貼品種，不斷創新豐富生產生活的特殊品種。探索發展地方特色種植業、養殖業和農房、農機具的保險，農村五小車輛保險，養老、子女教育、農村醫療保險，農村小額人身保險和農民家庭財產保險等眾多生產、生活保險品種，合理研究確定地方財政、農民保費分擔比例。在保險運行機制和管理方式得到規范的基礎上，進一步推動種植業保險擴大覆蓋面積，能繁母豬實現應保盡保，奶牛保險穩步增加。

（九）支持建立糧食銀行。以全國糧食生產第一大省黑龍江省為例，當前該省優化糧食產銷結構，農戶增收面臨四類主要問題：一是每年秋收后由于還貸和備耕需要，農戶不得不將糧食集中上市變現，糧價向下波動，影響農民增收。二是農戶缺乏儲糧條件，存貯辦法原始而粗放，保管損失嚴重。三是糧食外運時間集中，運輸難加劇了農戶賣糧難和賣價低。四是農戶在春播前急需集中購買生產資料、繳納土地租金，高息借貸籌措資金，加重了農戶負擔。組建黑龍江省糧食銀行是解決上述問題的有效途徑，是提高種糧農戶收入的重要手段。糧食銀行是介于實體經濟和貨幣經濟之間的金融企業。主要業務是專營糧食實物存貸業務，即農戶將糧食存放于糧食銀行，擁有糧食所有權，而將其使用權以定期、活期等形式交給糧食銀行經營管理、加工、貿易，盤活糧食資產。農戶也可以自己銷售存于糧食銀行的糧食。糧食銀行可以通過這種糧食運營模式，更好地掌控糧源、促進經營，并通過對糧食的吐故納新及收取保管費和交易手續費獲得相應效益。另外，存糧戶還可以向糧食銀行申請貸款。

（十）加大宣傳，促進金融機構主動提高服務意識和能力。加大宣傳，引導金融機構面對激烈的市場競爭，重新全面認識農村市場，結合自身優勢，增強社會責任意識，發現農村市場機會，挖掘農村業務潛力，穩步擴大支農服務范圍和規模；創新農村金融服務品種，深入了解市場和農村客戶需求，加強產品創新和業務合作，做到優勢互補，滿足多樣化的農村金融需求；同時要提高管理水平，因地制宜優化經營模式，控制風險，實現與“三農”長期相互促進、共同發展。

（作者單位：黑龍江省財政廳國際金融處）

責任編輯：洪峰