新疆生產建設兵團149團、新湖農場調研報告

新疆生產建設兵團（以下簡稱兵團）的團場主要散布在我國西北邊境和沙漠邊緣，承載著屯墾戍邊、反恐維穩的重要使命。這些團場主導產業為農牧業，經濟發展較慢，社會事業和基礎設施建設較為落后。長期以來，中央財政認真落實黨中央、國務院支持兵團發展的戰略部署，積極支持兵團發揮“建設大軍、中流砥柱、銅墻鐵壁”三大作用。特別是2010年中央新疆工作座談會以來，中央財政認真落實《中共中央 國務院關于推進新疆跨越式發展和長治久安的意見》，推動減輕團場職工負擔，保障團場基本運轉，支持團場城鎮化建設，促進團場跨越式發展。同時，兵團內部也積極深化團場改革，激發團場活力，加快團場發展。為全面了解團場財務收支等情況，我們到兵團農八師149團和農六師新湖農場進行了調研，有關情況如下。

一、團場概況

149團位于古爾班通古特沙漠南緣，瑪納斯河下游，總人口1.67萬人，其中職工1.1萬人。新湖農場位于瑪納斯縣境內，南北分別與天山和古爾班通古特沙漠相連，總人口4萬人，其中職工1.9萬人。兩個團場具有以下共同特點：

人口密度小，離退休職工占職工總數比重較高。149團和新湖農場人口密度分別為每平方公里43人和41人，遠低于我國每平方公里140人的平均水平（2011年數據）；離退休職工分別占職工總數的53%和47%，比重較高。

經濟總量小、人均生產總值偏低，產業結構單一。2012年，149團生產總值5.4億元，人均3.2萬元，低于全國平均水平（2011年人均3.5萬元）；新湖農場生產總值15.88億元，人均約4萬元。149團和新湖農場生產總值中第一產業分別占75%和55%。

內設機構一應俱全。團場承擔社會管理和生產經營雙重職責，機構設置與地方縣類似。149團轄17個連隊、1個果蔬站、1個飼草基地；13個行政事業單位，包括團機關、教育、醫療、農業、社區等部門。新湖農場轄6個分場，36個連隊，37個行政事業單位。

財政供養在職人員由兵、師、團三級核定，供養人數占總人口和職工總數比重較高。團場財政供養在職人員包括兵、師、團三級核定編制的行政事業單位人員和連管人員。目前，兵團為團場機關、中小學、醫院、武裝部、農業科研單位核定了中央編制（即“兵編”）。師里視情況為團場核定編制，如農六師為新湖農場核算中心、交通管理站、房管所核定了師自定編制（即“師編”）。149團和新湖農場根據需要核定了團場自定編制（即“團編”）。

二、團場收入情況

近年來，團場收入主要來源于上級財政撥款、農產品加工收入和土地承包費，三項收入占總收入的80%以上，團場收入具有以下特點：

高度依賴上級財政撥款。2009年至2012年，149團收入中上級財政撥款占比在38%至52%之間，新湖農場在50%至68%之間。團場獲得的上級財政撥款主要是中央財政撥款，兵師兩級以自有財力安排團場的資金較少。2012年，農八師石河子市可支配收入29億元，安排所屬14個團場3至4億元；農六師五家渠市可支配收入8億元，安排所屬14個團場僅0.4億元。

自有收入主要來自土地經營收入。團場將土地劃分為定額地和經營地。定額地僅面向職工承包，每個職工可承包的定額地面積視連隊土地情況和職工人數而定，承包費較低且主要用于職工社保繳費。經營地面向全社會承包，承包費較高。團場統一規劃種植作物，統一生產、銷售，獲得土地承包費、農產品加工、農產品銷售差價、種子差價、機力費差價等收入。2009年至2012年，149團土地經營收入（包括農產品加工收入、土地承包費）占團場收入的比重在39%至49%之間；新湖農場同類比重在22%至41%之間。除經營土地外，團場還通過自辦企業、投資參股等方式組織收入，但收入有限。

三、團場支出情況

團場承擔社會管理和生產經營雙重職責，支出涉及的點多面廣，既包括行政事業單位基本運轉支出、教科文衛等公共事業發展開支，也包括各項生產經營活動成本，支出內容隨著經濟社會形勢變遷而變化，團場支出具有以下特點：

支出規模迅速擴大。149團和新湖農場2012年支出分別比2009年增長89%和73%，其中公共財政支出（包括行政事業單位基本支出和公共財政項目支出）分別比2009年增長107%和79%。近年來，團場積極推進城鎮化建設，將連隊職工向團場社區集中，在團場集中進行住房、道路等基礎設施建設，集中開展教育、醫療等公共服務，這便利了團場集中建設和管理，受到職工歡迎，但產生了新的支出需求。團場人口少、地理位置偏僻，城鎮建設維護市場化推進較難，城鎮化相關支出主要由公共財政負擔。

財務費用支出較大。2012年新湖農場期末負債余額16.8億元（含經營性債務）、資產負債率達92%，財務費用6314萬元，占總支出的14%。農六師14個團場2012年期末負債總額92億元（含經營性債務），同比增長7%，其中5個團場資產負債率90%以上，4個團場資不抵債，財務費用支出成為團場的沉重負擔。團場負債較多的主要原因是承擔小城鎮建設、保障性住房建設等政策性任務，自籌配套資金不足，以及農產品收購資金不足等。

收支相抵后的盈余較小。2009至2012年，149團均收大于支，盈余最多的年份為1127萬元。新湖農場2009年虧損7310萬元，后逐年改善，至2012年盈余2338萬元。相對龐雜的支出需求，一兩千萬元的盈余極易被不斷增加的支出所消耗，團場自我積累不足。條件較好的腹心團場尚且如此，其他團場可想而知。

四、團場財務管理政企分開情況

兵團對團場實行“一總兩分”的預算管理模式。“一總”即總預算，“兩分”即公共預算和企業預算。理論上，兩種預算需要兩套機構、人員，要有清晰明確的管理范圍。149團和新湖農場財務管理政企分開主要情況如下。

兩種預算均由團機關財務科負責，財務人員分工有側重。149團財務科掛靠發改科，負責所有行政事業單位、連隊和非獨立核算企業的核算工作，有科長、副科長、總賬會計、結算會計、總預算會計、部門預算會計、出納等7名工作人員。其中，總賬會計負責企業核算，總預算會計和部門預算會計負責公共預算，結算會計負責總預算和企業預算之間及其他往來結算。新湖農場財務科有6名工作人員，企業會計由副科長兼任。新湖農場財務科下設核算中心，負責所有行政事業單位的核算，連隊在各分場核算，各行政事業單位和連隊設報賬員。

兩種預算賬戶分設。兩個團場公共預算和企業預算賬戶分設。如：149團在當地農行開設了基本戶、低保專戶、教育專戶等3個公共預算財務賬戶，以及常用賬戶、公路養護經費專戶、發放涉農補貼和農產品兌現專戶等3個企業預算財務賬戶。貸款一律以生產經營資金不足的名義，通過企業預算常用賬戶申請，實際可能用于生產經營，也可能用于彌補公共財政支出。

兩種預算的管理范圍有所區分。據《兵團農牧團場公共預算管理暫行辦法》和《兵團農牧團場生產經營全面預算管理暫行辦法》規定，團場履行政府職能、社會管理、公共服務等職能的收支屬公共預算管理范圍，其余收支屬企業預算管理范圍。如：新湖農場將上級財政撥款、行政事業性收費納入公共預算收入范圍；將土地承包費，農副產品加工收入，團場供銷、水利、畜牧等單位上繳利潤，團場附屬企業上繳利潤和投資、罰沒、設備租賃等其他收入納入企業預算收入范圍；將團場行政事業單位支出，以及公共安全、國防、農林水事務、社保等社會性支出納入公共預算支出范圍；將農業職工“五險三費”繳費，分場管理費用，連管人員經費，財務費用，企業退休人員取暖費、探親費等納入企業預算支出范圍。

五、連隊職工家庭收入、負擔情況

我們與149團18連和新湖農場三分場8個職工家庭的9位職工進行了訪談。通過訪談，我們了解到：職工家庭收入主要來自農業生產。職工家庭主要通過種植棉花或番茄獲取收入，少數還通過買賣農資、農機作業、打工等獲得其他收入。部分貧困家庭有低保救濟收入。8個家庭中，2012年純收入最少的約4萬元，最多的約12萬元。149團地力好，棉花畝均純收入千元以上，且職均定額地面積大。新湖農場地力較差，棉花畝均純收入僅六七百元，且職均定額地面積小。因此，2012年149團職均收入較新湖農場高。

職工家庭負擔主要是農業生產成本和生活支出。棉花生產成本主要有土地承包費、水費、機力費、人工費等，畝均約1700元至2000元。職工家庭生活支出大概每年3至4萬元，主要有生活費、“五險”和大額醫療保險等社保繳費、禮尚往來、孩子教育支出等。農業職工貸款較為普遍，新湖農場參加座談的職工幾乎全部有5萬元以上的貸款，每年至少有5000元利息支出。連隊職工希望國家在融資方面給予更大支持。

定額地承包費主要用于職工自身受益的“五險三費”。團場職工減負后，定額地承包費原則上全部用于繳納職工自身受益的“五險三費”。農六師參照自治區公布的“五險三費”最低繳費基數，測算全師的年度繳費總額，結合團場種植的作物將繳費任務下達團場，其中對植棉團場收費稍高，對種植糧食作物的團場收費稍低。團場根據地力、種植作物等情況確定定額地畝均收費標準。2012年，新湖農場收取定額地承包費4295萬元，為農業職工繳納“五險三費”4476萬元，定額地收費不足部分由經營地收費補貼。149團2012年收取定額地承包費2511萬元，當年為農業職工繳納“五險三費”后剩余212萬元，團場財務人員反映盈余的原因是收費測算與實際繳費有誤差。

六、存在的問題

（一）人員編制管理不規范、財務基礎工作亟待加強。團場未實行編制實名制，在職人員大幅超中央編制，且缺乏人員基礎信息庫，離退休人員情況不清晰。這既增加了團場支出負擔，也給中央財政落實與人員相關的政策帶來了困難。團場各種決算報表間數據不太銜接，反映的財務情況不盡一致。財務人員甚至存在混淆公用經費和項目支出的情況，管理水平有待提高。

（二）團場自行組織收入的能力較弱。主要有兩方面原因：一是農業生產效益低。盡管兩個團場將干部績效考核與生產經營情況掛鉤，注重農技指導、推廣，且棉花生產規模化、機械化水平較高，但農業是相對弱勢和低效的產業，受自然條件、市場行情波動影響大，效益低且提高難。二是稅收體制的限制。團場沒有稅收征收權，稅收繳給自治區，自治區僅給予少量返還。149團領導提出，招商引資本是產業結構調整的重要路徑，但在現行稅收體制下易成為賠本的買賣。團場要給予招商引資企業土地使用、水電費等方面的優惠，要保證道路暢通，甚至要為企業貸款擔保，成本高、風險大。許多企業落地團場只是為了方便貸款。團場即便盈利，稅收繳納瑪納斯縣，團場獲利無幾。

（三）團場財務管理政企分開不徹底且難以徹底分開。這既有體制的原因，也有團場財務人員規則意識較薄弱的原因。如團場領導和連管人員既是行政領導，也是企業生產經營管理人員，他們的工資支出來源既包括中央財政撥款，也包括團場自籌資金，難以界定政企屬性。實際操作中，新湖農場將團場領導工資納入公共預算范圍，將連管人員工資納入企業預算范圍。團場財務人員有時按照自己的理解劃分支出的政企屬性，如新湖農場財務人員認為稅收返還收入取于、用于工業企業，與企業盈虧相關，因此將稅收返還收入納入企業預算范疇。

七、啟示與建議

（一）督導兵團加強人員編制管理、規范財務基礎工作。中央財政繼續嚴格按照中央編制界定在職人員財政供養范圍，倒逼兵團分流人員，規范編制管理。同時，督導兵團加強財務基礎工作，提高團場財務管理水平。

（二）推動增強團場自行組織收入的能力。一是支持團場發展專業合作組織，創新農業生產經營體制機制。新湖農場三分場在這方面做了有益探索，建立了蔬菜專業合作社，既能集約利用土地，又能帶動職工增收致富。下一步，建議中央財政加大對團場相關資金的投入力度，引導更多團場發揮農業生產規模化、機械化和農技水平較高的優勢，發展農業專業合作組織，創新農業生產經營體制機制，提高土地使用和產出效率。二是研究破解制約團場增收的稅收體制限制。新湖農場擬通過場鎮合一，獲得稅收征收權，但這種方式目前難以在其他團場推廣。建議相關部門進一步研究兵團與自治區間的稅收收入劃分問題，讓團場獲得更多稅收收入，增強自我積累能力，這比單純依靠加大資金投入更能調動團場發展的積極性。

（三）加強團場債務管理，控制財務風險。要研究推動兵團加強團場債務管理，規范團場借貸行為，降低財務風險。引導團場進一步優化支出結構，將財政資金集中用于最重要最急需的方面，避免留下剛性支出缺口，形成新的債務。

（四）加強推動團場政企分開財政相關工作前瞻性研究。兵團正在推動團場改革，并將政企分開作為重要目標。要加強前瞻性研究，及時了解掌握團場改革動態，科學預見可能出現的問題，如政企分開后企業預算不再彌補公共支出，團場支出缺口如何彌補等，及時研究對策。

責任編輯：宗宇翔