城鄉發展一體化：宏觀背景與政策選擇

編者按：2013年是全面貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，新一屆中央領導集體正在描繪新的施政藍圖，中國的現代化建設和中國夢將開啟新的征程。在這具有歷史意義的宏大背景下，中國農村財政研究會舉辦城鄉發展一體化與制度創新論壇，就是要在農業財政科研戰線貫徹落實黨的十八大提出的“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”的重要精神，深入研討財政支持和推動城鄉一體化發展的政策措施，探索從根本上改變農業弱質、農民弱勢、農村落后二元結構。出席論壇的十二位嘉賓分別從不同的角度發表了對于推進城鄉一體化的真知灼見。中國人民大學財政金融學院郭慶旺院長和財政部財政科學研究所蘇明副所長分別做了點評。下面是按論壇上的演講順序，刊登十二位嘉賓演講。

城鄉發展一體化或者叫城鄉一體化并非是一個新概念。在當前把這樣一個并非新概念的術語當作一個重要的研究課題，值得特別關注。其中的一個重要背景，就是宏觀經濟形勢的變化。

講到宏觀經濟形勢，大家可能早已有所關注，中國經濟從去年開始已經進入到中速增長的階段。所謂中速增長是相對而言的，因為我國曾經經歷過長達30多年的8%以上、甚至10%以上的經濟高速增長。如何看待從一個高速增長的平臺逐步回到現在7%到8%之間的增長速度，學術界和實踐層有不同的看法。一種看法認為，當前經濟增速的下滑是周期性的，這就意味著不管這個下滑的速度有多快，下滑的水平有多高，經濟增速最終還會回到原點上。另外一種看法認為，這種下滑是規律性的，認為中國經濟到了一個新的發展階段，也就是說不可能再回到原來的跑道上。我認為，目前占主導地位，能夠對實踐層的決策產生影響的是后者。

為什么這樣講？因為我國目前已經進入到工業化的中后期，工業化的中后期有很多特征，這里只說一條，就是勞動力的轉移。相對于工業化前期或中前期而言，工業化中后期的勞動力轉移有明顯的變化。工業化前期或中前期，勞動力是從農業向工業轉移。此時被轉移的農業勞動力處于閑置或半閑置的狀態，因此在這個轉移過程中，勞動力成本是偏低的。與此同時，同樣的勞動力在工業環節和在農業環節所創造的價值是不同的，工業環節勞動力的創造價值顯然要高于農業。所以這個轉移過程會伴隨著勞動生產力的提升。一方面勞動力成本是低的，另一方面勞動生產率是提升的，因而在工業化的前期和中前期往往伴隨著經濟的高速增長。

在工業化的中后期，勞動力轉移發生了明顯的變化。目前勞動力轉移雖然仍然有農業向工業轉移的部分，但是勞動力轉移更多表現為從工業或制造業向服務業的轉移。在這個轉移過程中，一個明顯的現象是勞動力成本在逐步提高。即便是從農業轉移來的勞動力，也不再像過去那樣處于閑置或半閑置狀態。更重要的是，從制造業向服務業轉移的勞動力會要求獲得比制造業更高的工資。所以這個階段勞動力的工資成本會增加。另一方面，一個人在服務行業所創造的價值和在制造業創造的價值不同。起碼在當前的中國，往往服務業的勞動生產率低于工業的勞動生產率。因此一方面勞動力的成本上升了，另一方面勞動生產率卻下降了，自然就會進入GDP增速下滑的階段。因此可以將目前經濟增速的下滑看作是一種規律性的下滑，只能坦然面對，而不要再指望經濟回到原來的跑道上。這是一個非常重要的判斷。

接下來的一個非常重要的判斷是，根據當前的全球經濟形勢，我國也不大可能回到經濟高速增長的跑道上。本次國際金融危機不同于以往金融危機的一個顯著特點是經濟周期明顯變長。第二次世界大戰之后，資本主義國家經濟危機變化的趨勢是經濟周期從原來的七八年縮短到四、五年，甚至是兩、三年。但是本次金融危機的周期明顯變長，如果以2007年美國陷入次貸危機，2008年其他國家被全面卷入危機作為標志的話，金融危機到現在已經持續了五、六年，目前還不知道何時能夠走出危機。這一次的危機肯定有著特殊之處。這個特殊之處在哪里？目前的一種說法是這次危機不是以往的那種周期性危機，而是周期性因素與結構性因素交織在一起的危機，甚至更多表現為由結構性的矛盾所導致的危機。因此反危機就不僅僅需要反周期，更需要推動結構調整。去年年末召開的中央經濟工作會議給宏觀經濟政策賦予了兩項功能，一個是逆周期調節，另外一個是推動結構調整。反周期主要是對總量進行擴張或緊縮，操作起來相對容易。但是一旦涉及到結構調整就會變成一個非常復雜、非常麻煩的事情。而且在經濟結構調整過程中肯定會伴隨著經濟運行的震蕩。從這個角度來講，這次危機的周期偏長，未來也不會很快走向完全復蘇的軌道。

在國內外形勢的特殊背景下，中國的經濟應該往哪去？只能埋頭于已有的空間去精耕細作。面對新形勢，中國經濟工作總方針要轉到以追求質量和效益為中心的軌道上，就是說要追求符合經濟規律的、有質量的、有效益的和可持續的經濟增長。怎么才能尊重經濟規律？怎么才能有質量、有效益、可持續呢？從上半年的經濟工作可以大致揣摩到我國新一屆中央政府治理經濟的理念和思路發生了很大的變化。

第一個變化是經濟工作的出發點。不再像過去把速度作為出發點。比如編制國家或者一個地區的發展規劃，過去往往從供給能力、資源能源條件、勞動力條件以及其他方面的條件能夠支撐怎樣的經濟增速出發。如果上述條件能夠支撐經濟增速到8%，就把經濟目標定在8%；如果能夠支撐到9%，就定到9%，之后再按照這樣一個經濟增長的速度安排其他方面的事情。現在提出的工作思路變成了以保就業為中心，研究的重點變成了目前能夠容忍的失業率究竟有多高，之后再按照能夠容忍的失業率來安排經濟增速，進而安排其他方面的經濟工作。目前我國是以調查失業率5%作為一個可以容忍的指標。要保證調查失業率不高于5%所需要的一種經濟增速。

第二個變化是認識到中國整個經濟的發展已經到了一個新的階段。經濟增長的空間不能依賴制造業，而是來自于服務業，依靠中小企業的發展。國家在減稅政策上傾向于小微企業。那么服務業、中小企業和以往的大制造業有何不同呢？最主要差別是制造業的發展對GDP增長速度的貢獻率相對較高，但是對于就業的吸納量相對較小。反過來，服務業和中小企業的增長對于GDP增長的貢獻率相對較低，但是對于就業的吸納量相對較多。當前經濟增長和就業增長的關系已經發生了變化，原來一個百分點的GDP增長可以支撐一百萬人就業，現在一個GDP百分點的增長可以支撐大于一百萬人的就業。財政部樓繼偉部長前些天講過一句話，雖然中國上半年的GDP增長速度降到了7.6%，低于去年，但是與此同時，城鎮的就業量增加了732萬人，比去年同期增加了38萬人。速度下來了，但是新增就業人數上升。因此可以這樣理解，不要那么高的速度也可以保證增長目標的實現，這是一個很重要的變化。

第三個變化是尋求新的經濟增長源。農民和農民工的生活方式和城鎮居民的生活方式是不一樣的。隨著經濟增長和收入的提高，農民的生活方式逐步轉變，需要到市場去買大量的生活用品，由此創造出新的消費需求來支撐經濟的增長。新一屆政府剛組建的時候就提出，今后中國經濟發展最大的機遇在于推動城鎮化。進而又提出，這個城鎮化不是百分之五十幾的城鎮化，而是百分之三十幾的城鎮化。為什么這么講呢，目的是將實現農民工的市民化作為城鎮化的一個中心內容。對于二元結構，應該更關注城鎮內部的二元結構。原來講的二元結構是城鄉之間的二元結構，現在更關注的是城鎮內部的二元結構，就是農民工和市民之間存在的這種二元結構。消除這種二元結構就是讓農民工過上城鎮居民的生活，同時讓農民工有同市民一樣的或類似的消費模式，從而推動經濟增長。但是如果單純地注重城鎮化，特別是城鎮內部的二元結構在未來消除的話，很可能會造成整個經濟發展的布局重視城市而忽略農村。例如農村土地的荒蕪是一個很大的問題。所以政府在城鎮化的基礎上又提出城鄉一體化，或者說城鄉發展一體化的建設目標。由關注內需到關注城鎮內部的二元結構問題，進而關注整個城鄉發展的一體化問題，是可以追溯到的新一屆政府上半年工作思路的基本線索。

現在看來，要通過實現公共服務均等化來實現城鄉二元結構和城鎮內部二元結構的改造。在這個改造的過程中，最重要的是徹底改變建國以來一直實行的二元經濟社會體制。要實現農民、農民工和城市居民在勞動報酬、勞動保護、子女教育等方面的同等待遇。表面上這個二元經濟社會體制有多項制度支撐，但實際上在財政工作領域的同志們看來，最根本的是二元財政制度問題。戶籍制度如果不和財政制度相掛鉤的話是完全可以撤銷的。由于財政資金在城鄉之間分配嚴重不均，必然要求維持農業和非農業戶籍制度。雖然提出了建設公共財政體系的目標，但城鎮居民和農村居民承擔的責任是不同的。比如說，就財政支出的覆蓋范圍而言，是有選擇而非全面的。做任何事情，安排某筆支出的時候，首先看的是要給哪部分人，而不是給中華人民共和國的所有公民。因此財政待遇是有薄有厚，而并非是一視同仁的。

在政策選擇上，如果要消除城鄉二元結構的話，首先要做的是實現財政體制機制的轉型。第一，實現國有制財政向多種所有制財政的轉型。提出建設公共財政的發展目標到現在已經十多年了，但是對很多同志而言，一提到財政的服務對象，更多的還是關注國有制部門。對于非國有制部門特別是一些小型的非國有制部門關注不夠，甚至還沒有納入覆蓋范圍。所以要消除所有制的這種分界，實現全面覆蓋，這是一個轉型。

第二是由城市財政向城鄉一體化財政轉型。不能再把財政的覆蓋范圍按城鄉分界了。過去更多關注城市，有余力才去關注農村，這是不行的，必須一視同仁，都是中華人民共和國的公民，不能有薄有厚。

第三是實現生產建設型財政向公共服務型財政轉型。財政盡管有很大的變化，但還是把生產、建設看得比公共服務或者民生重一些。

總的來說，要進一步完善公共財政體系，建設一個覆蓋全體社會成員的財政體制機制。首先要做一個非常基礎性的工作，即還原真實的政府收支圖景，尤其要明確農民和農民工對財政收入的貢獻。在目前的財政收支的圖景中，農民和農民工的貢獻往往是體現不出來的，所以總是忽略農民、農民工的貢獻。我國的財政收入70%來自于間接稅，90%是企業稅。但是一談到稅收從哪兒來的，就認為是企業繳納的，不是農民繳納的。從表面上看，流轉稅和間接稅肯定是企業交的。90%以上的稅也是企業交的，而企業在哪兒呢，基本都坐落在城市。所以大家看不到農民和農民工對財政收入的貢獻。2006年起我國取消了農業稅，就好像農民跟財政收入的貢獻沒關系了。但實際上不是這樣，因為大量的間接稅與每個公民都相聯系。表面上農民和農民工不納稅，但實際上他們還是要納稅。在這種思想支配下，在推進城鎮二元結構一體化的過程中，不管是普通市民還是基層政府都不大愿意給身邊的農民工同等待遇。因為看不到他們的貢獻，只看到他們對于城市公共服務的擠占，比如不愿意讓農民工坐公共汽車，又比如自己孩子上的學校，由于有了農民工的孩子，就要把孩子轉走，類似的事情很多。因此要還原農民工對經濟、對社會的貢獻。要完善直接稅制度，要建立完整的所得稅、財產稅制度，并且要增加稅收收入在財政收入的比重。

順便提一下，目前正在推進的營改增，實際上為重建中國的財政收支體系，實現城鄉發展一體化提供了一個很好的契機。表面上看營改增是簡單的稅種變化，實際上循著營改增的腳步走下去，你會發現它牽動了整個財稅體制改革，營改增所到之處都會撼動建設財政體制機制的根基，從而點燃新一輪財稅體制改革的導火索：

第一，隨著營業稅在整個稅制體系當中消除，地方政府的主體稅種就基本不存在了，因為營業稅是他的獨生子，所以有一個重建地方稅的任務。怎么去建地方稅體系，就是考慮還原農民和農民工對財政收入的貢獻。

第二，隨著營業稅和增值稅兩大稅種的合并，增值稅的占比就會進一步提升，合并之后增值稅的占比會超過55%，這對中國財政收入體系的風險防范是不利的。因此就要再進一步地降低增值稅的稅率，降低之后留下的空間是要給直接稅的，因此直接稅就有一個增加的可能。

第三，現在分稅制體制是建立在現有的稅種的分配格局基礎上。隨著分稅制格局被打破，整個財政體制，特別是中央和地方之間的財政體制就會重新構建。從歷史上看，財稅體制改革歷來是整體改革的先導，隨著財稅體制改革的鋪開，我國的新一輪改革必將由此掀開新的一頁。

（作者系中國社會科學院財經戰略研究院院長）

蘇明：我講一講自己的體會。第一點體會，培勇教授講的思路很寬，他的主題是城鄉發展一體化，但是他不是就一體化論一體化，他將城鄉發展一體化放在國際和國內經濟增長的背景下，這個研究思路值得我們借鑒。城鄉發展問題，就“三農”講“三農”很重要，但是不能完全說清楚。放在國際國內大的背景下，中國已經進入工業化中后期，再加上受全球金融危機影響，中國的經濟增速不僅僅當前要下降，恐怕在未來一個時期都要下降，應該看到這樣一個大的趨勢。國內很多主流的經濟學家都持這個觀點，對此我非常贊成。這個大的背景跟城鄉發展一體化有什么聯系，培勇教授講得非常清楚。中國經濟增速要下滑，下一步為了推動中國經濟的增長、發展，要靠內需，要靠城鎮化，要依靠城鄉發展一體化。城鄉發展一體化不僅對解決“三農”問題有幫助，更對中國經濟發展有幫助。把今天討論的主題放在大的背景下看，這個思路確實很寬，邏輯關系聯系非常強。

第二個體會，下一步城鄉發展一體化怎么做？培勇教授提出三個大的思路，我感覺也是非常有特色的。二元體制要一體化，財政體制機制要再造，財政政策要調整。通過財政改革和財政政策的調整來破解城鄉發展一體化。培勇教授把大的政經問題跟財政體制調整緊密結合，對財政體制機制、財政政策的調整提了很多建設性、框架性的建議和思路。同時把當前中國正在做的營改增改革和我們的論壇主題聯系起來。