以改革推進城鄉一體化

30多年來中國的發展進步是巨大的，改革是發展的動力。今年7月習近平總書記在武漢考察的講話中提出要深化改革，重點講了需要在六個方面深化改革，包括市場一體化和社會管理等。近十年在處理改革、發展、穩定三者關系上的順序是發展、穩定、改革，改革放在了后面。這些年雖然發展了，但遇到了很多困難和問題，必須重新舉起改革這面大旗。我們面臨的困難和問題需要在發展中解決，但發展不會自然而然地解決困難和問題。舉個簡單的例子，我國的城鄉居民收入差距，2002年前后大概是1∶2.8左右，近幾年大概在1∶3.2左右，可見發展不能解決所有問題。發展的成果可能是有一部分人得益多，有一些人得益少，甚至有人沒有得益，農民沒有得到應有的發展成果。這主要是體制問題造成的。

近十年來我國城鄉一體化有了很大進步。2000年左右中央農村工作會議提出了“多予、少取、放活”的農村工作方針。少取，主要是進行農村稅費改革，取消農業稅費；多予主要是增加財政投入，包括對農民的補貼。但放活這一塊，到目前還存在比較大的缺陷，因此今后改革的重點應該是放活。十年來，各級財政對“三農”的投入有了很大增加，農民的負擔大大減輕，農村基礎設施大大改善，農村義務教育、公共衛生、社會保障、醫療保險等公共服務體系初步建立，縮小了城鄉差距。隨著我國近年來城市化的快速發展，城市為大量農村人口轉移就業和居住創造了條件，也使我國在城鎮居住的人口數量超過了農村，初步改變了城鎮人口比例長期落后于工業化進程的狀況。建國初期我國只有10%的城市人口，到1979年，城鎮人口比例是18%，目前城鎮化率是52.6%，但實際上只有35%是真正的城鎮人口，2億多農民工沒有很好地融入城市。到目前還沒有很好地解決農村人口城鎮化的問題。當前的城鎮化仍是依靠傳統的體制、機制推進的。

第一，城市的快速擴張主要是依靠政府向農民以很低的代價大量征地推進的。據統計，從2000年到2010年，全國建設占用耕地3630萬畝，平均每年占用耕地330萬畝，年度征地規模從2005年的445.4萬畝增加到2010年的688.8萬畝。如果這個體制機制不改革，要保住18億畝耕地紅線是一個大問題。按照現行的《土地管理法》規定，全部征地補償最高不能超過每畝土地農業產值的30倍，被征地農民每畝土地得到的補償不會超過政府土地出讓金的5%，很多地方在具體實施上大致在1%左右。在目前城鄉一體化過程中，過低的征地補償已經成為新的社會矛盾焦點和不穩定因素。

第二，進城的農民工基本上還是農民，沒有市民化，也就是說沒有很好解決他們的戶籍和享有城鎮居民職工同等的公共服務。2億6千萬農民工雖然長期生活工作在城市，但是當地政府仍將他們當做農民對待，包括子女教育、社保、醫療、住房等方面都是如此，農民工在城里生活還是很困難。目前交了“五險”的農民工占全部農民工的比例平均為20%，工傷保險略高于20%，而養老保險、醫療保險不到20%。這帶來了一系列社會問題，在城市的農民工子女上學難，農民工看病難、報銷難。在農村還有幾千萬留守兒童，有幾千萬留守老人和幾千萬留守婦女。這些已經成為社會管理的難題。

第三，農業農村發展缺乏活力和動力。到目前，外資企業搞活了，私人企業搞活了，最難的國有企業也搞活了，可是承載人口和勞動力最多的農村集體經濟卻衰落了。農村由改革的先鋒變成了墊底。這從根本上制約了農業、農村的發展，影響了農民增收。在農業農村改革發展滯后的情況下，政府不得不通過財政投入和補貼來支持農業農村發展，用二次分配來彌補一次分配改革滯后的缺陷。但是中國的農業什么時候是單靠政府補貼發展起來的？事實上財政也補不起。政府加大“三農”投入是應該的，但是本應通過改革給農民一些條件，農民自己是能搞活的，你不改革、不給條件非得給一點錢，結果這個補貼作用很有限，甚至有時起了反作用。

黨的十八大強調工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，這是對過去工業化、城市化經驗教訓的總結，也是對城鄉一體化發展的新要求。工業化不能犧牲城鎮化，以前在推進工業化的過程中只要農村的農產品，只要農村的土地，卻不要農村的人。今后的工業化不能再以犧牲城鎮化，城鎮化不能再以犧牲“三農”為代價。推進城鄉一體化和城鎮化的主要途徑是深化改革，包括深化公共服務改革和推進農村要素市場化改革。這是改革的兩條主線，前者是縱向的，后者是橫向的。

第一，要深化公共服務改革。政府提供城鄉一體化的公共服務還需要繼續改革完善。現在實行的養老保險、醫療保險等，還是按城鄉二元體制的思路建立的，城市一套，農村一套。城鎮職工養老醫療、城鎮居民養老醫療、城鎮最低生活保障等制度是一套，而農村、農民則是另一套。目前的農村保障制度只是解決了從無到有，但它還不是城鄉一體化的。在意大利，低保屬于公民待遇，不管你是否交稅、參加社保，這是政府保障你的最基本需求。在此基礎之上，公民可選擇繳保險稅費標準，這與個人享受的保險待遇是掛鉤的。我國現在不是這樣，還是城鄉兩套體制，這是不利于城鄉一體化的。目前把公民健康、義務教育，養老、醫療保險層層下放，中央下放給省，省下放給縣，最后由縣統籌負責任。但縣政府既管官又要管民，還要管發展，錢不夠，僅教育支出就占到了縣財政支出的百分之六七十，不利于人的平等發展。因此事權應該適當上升，特別是事關人民群眾生存和發展的重大事權，如教育、醫療、社保應主要由中央和省級政府負責，這有利于勞動力智力和體力的公平發展。縣鄉政府的主要任務應是提供區域內的一般公共服務，主要是搞好城鎮和農村的統一規劃，搞好縣域內的城鄉基礎設施建設，搞好垃圾、污水處理、公共安全、公共衛生和食品安全等等。

第二，推進農村經濟要素市場化。這是今后最主要的改革，也是最難的改革。城鄉市場一體化，最主要的是土地的城鄉市場一體化。土地是財富之母，無論是政府還是企業、農民都要愛惜土地。但現在地方政府忙于征地賣地，比如說一個縣，跑到山上開墾山地，然后在縣城邊上占耕地，說是實現了耕地占補平衡，山上那塊地能種糧食嗎？這樣搞下去18億畝耕地紅線怎么能保住呢？現在征地問題已經是最尖銳的社會焦點問題。去年的全國土地出讓金收入2.89萬億元，前年是3萬億元，相當于地方本級公共財政收入的47.5%。這個數字不小，地方征地的積極性非常高。不少地方政府城市建設好大喜功、攤大餅浪費土地，招商引資給企業圈占大量土地，造成土地閑置和低產出。下一步應該改革集體土地管理制度，推進集體土地確權。但確權不是目的，確權是要賦予土地交換價值和金融功能。一個產業如果只靠財政扶起來，那是沒生命力的。下一步要通過農村產權改革，鼓勵土地流轉，讓種田大戶、家庭農場、合作社建起來，保證糧食安全。另外是允許有條件的農民合作社辦互助合作金融，歐美日農業農村金融主要靠互助合作金融而不是商業金融。

第三，十七屆三中全會確定的六項農村改革，其中包括社保改革、土地改革、金融改革，這三項改革必須聯動。只有農民參加社會保險，農民的土地才便于交易流轉；只有土地能夠交易流轉才能抵押貸款。

推進城鎮化需要深化改革，需要保護農民的利益。現在的城鎮化政府有積極性，農民沒什么大的積極性，這是難以持續的。要調動農民的積極性，就需要充分發揮市場的力量。政府不能再把低價征地作為推進城鎮化的唯一辦法。今后一方面要修訂不利于統一市場發揮作用的法規制度，另一方面要為城鄉居民提供統一平等的服務。只有這樣，我國的城鎮化和城鄉一體化才能可持續發展。

（作者系國務院農村綜合改革工作小組辦公室副主任）

蘇明：丁主任的發言，一是講的大實話，二是算了一筆大賬，三是提出了一個大的思路。所以是三個“大”。他從三個方面對我國下一步城鄉發展一體化面對的重大問題進行了研究，例如對征地問題、戶籍問題、“三農”問題的解決路徑。我們一方面看到我國在解決“三農”問題方面的成效非常顯著，但是面對的問題非常多。我非常受啟發。

第一，他講了一個大實話。如果說中國的農民在歷史上通過稅收和農產品的低價格，為中國工業化的發展、城市化的發展做出了重大的貢獻，那么近十年包括當下，農民對國家發展的貢獻很大程度上是通過土地。簡單地說，就是丁主任講的政府低價購進土地，為中國的城鎮化、房地產和工業化的發展積累資金。政府和房地產開發商大量地賺取農民的利益。這是一個大實話。

第二，算了一筆大賬。近十年政府從農民那里征了多少土地，丁主任講3000多萬畝。農民從土地出讓金中得到了多少，不到5%。這個大賬非常清晰。

第三，未來的思路是什么？丁主任特別強調了改革，不改革中國就有問題，未來的出路就在于改革。怎么改，丁主任提出土地市場化，為農民提供基本的公共服務。另外他提了農村金融問題，農村金融問題實際上跟財政政策有密切的關系，怎么樣運用財政政策來把金融資源動用起來支持農民是一個非常重要的問題。金融問題對中國“三農”發展、城鄉發展一體化非常重要。