推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的財政政策制度選擇

公共財政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段，應(yīng)該著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，充分發(fā)揮財政職能作用、創(chuàng)新財政投入有效載體和機(jī)制，促進(jìn)公共資源項目向農(nóng)村傾斜，公共事業(yè)向農(nóng)村延伸、公共財政向農(nóng)村覆蓋，統(tǒng)籌運用資金和政策，科學(xué)把握節(jié)奏和投向，為推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供有力的資金支持和制度保障。從2004年黑龍江省在全國率先實行全部免除農(nóng)業(yè)稅起，我省就已經(jīng)開始著手在財政支持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面做一些探索和實踐。在黑龍江省省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，這項工作取得了顯著的階段性成果，從中也感到仍然任重而道遠(yuǎn)。下面針對我省在實踐中遇到的六個方面主要問題，理性地提出一些建議。

一、支持規(guī)劃先行，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)科學(xué)有序發(fā)展

堅持以科學(xué)的規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展，是搞好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要前提。先規(guī)劃后建設(shè)，也是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基本要求。切實做到規(guī)劃先行，才能夠避免盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。各級財政應(yīng)該十分明智地為規(guī)劃先行主動“買單”，自覺把這項經(jīng)費納入預(yù)算管理。如果沒有規(guī)劃，盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)將浪費更大的財政資金。2004年黑龍江省搞免征農(nóng)業(yè)稅試點，當(dāng)時實行了農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政以獎代補(bǔ)制度。啟動門檻較低，只要農(nóng)民籌資籌勞政府就予支持，目的是把項目快速啟動起來。當(dāng)時的規(guī)劃來不及制定，十年后再來看當(dāng)時支持的一些項目，有一些由于沒有規(guī)劃就出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)的問題。比如說現(xiàn)在決定要撤并的村屯，當(dāng)時建設(shè)村屯的時候修建了三縱兩橫（各200米左右）的村內(nèi)道路，可是現(xiàn)在這個村經(jīng)過新的規(guī)劃要撤并了，水泥路就要起掉，土地復(fù)耕，一公里路大約34萬元，造成了資金的浪費，教訓(xùn)是深刻的。在規(guī)劃的具體編制上，應(yīng)該首先支持省域村鎮(zhèn)規(guī)劃，明確哪些村鎮(zhèn)保留并建設(shè)，哪些村鎮(zhèn)撤并不再投入。要開展第二輪的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和“十二五”城鎮(zhèn)規(guī)劃；要支持縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）搞好縣域村鎮(zhèn)居民點布局的規(guī)劃；還要支持編制中心村、農(nóng)村新社區(qū)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃。這些規(guī)劃要做到科學(xué)完整、布局合理、因地制宜、定位明確、功能齊全、步驟有序、重點突出、獨具特色，要有前瞻性和可操作性。一些具有歷史和人文價值的古村落要精準(zhǔn)地保留一些。其他一些方面也要超前考慮，比如說按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后下一步的人口規(guī)模，把一些零星分散的村屯進(jìn)行撤并，集中建立小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)。這樣就能集中精力攥拳頭，搞好城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、堅持農(nóng)業(yè)綜合配套改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展

發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化兩者相得益彰。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提升，可以進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，用更少的農(nóng)村勞動力保障糧食需求和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。新型城鎮(zhèn)化則可以承接更多從土地上解放出來的農(nóng)民走進(jìn)城鎮(zhèn)，安家立業(yè)。財政部門應(yīng)抓住我省先行試點現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革的機(jī)遇，創(chuàng)新和完善財政管理機(jī)制，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化齊頭并進(jìn)。一是突出重點投入。統(tǒng)籌資金重點支持農(nóng)業(yè)科技、水利建設(shè)、大農(nóng)機(jī)配套、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、綠色食品和良種產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，最大限度地提高資金使用效益。二是爭取國家支持。及時跟蹤國家完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的政策動向，超前研究謀劃，加強(qiáng)溝通匯報，努力在健全農(nóng)業(yè)投入增長、生態(tài)補(bǔ)償、糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)等機(jī)制上取得更多突破，在爭取中央財政對產(chǎn)糧大縣獎勵資金上贏得更多份額。三是科學(xué)整合資金。遵循“渠道不變、用途不亂、集中投入、各記其功”的原則，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)建設(shè)，由財政部門牽頭，重點對用途趨同、性質(zhì)相近、功能配套的資金進(jìn)行有效整合，切實做到集中財力辦大事。堅持以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革實驗區(qū)為對象、以規(guī)劃為依據(jù)、以項目為載體、以村鎮(zhèn)為平臺，對涉及農(nóng)村的泥草房改造、危房改造、通村公路建設(shè)、扶貧開發(fā)整村推進(jìn)、飲水安全、村級公益事業(yè)一事一議獎補(bǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、公益事業(yè)專項資金整合，集中投入，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向規(guī)劃中的中心示范村、農(nóng)村新社區(qū)和小城鎮(zhèn)聚集。

三、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)自身造血功能

堅持工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展，大力推進(jìn)項目建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。影響我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素是產(chǎn)業(yè)實力不強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)尤為突出，近九成的縣（市）依靠上級財政均衡性轉(zhuǎn)移支付過日子。財政部門在支持我省新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)探索根據(jù)不同層次城鎮(zhèn)需求，有針對性地完善扶持政策，有側(cè)重地把握資金投向，加速新型工業(yè)化進(jìn)程，完善集聚要素功能，增強(qiáng)輻射帶動能力，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高就業(yè)水平。一是推動區(qū)域中心城市加快發(fā)展。在城市功能完善、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面給予傾斜，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模實力，使中心城市成為全省城鎮(zhèn)化的中堅力量。二是推動縣城等小城鎮(zhèn)特色發(fā)展。建立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等專項資金管理使用的有效模式，充分發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應(yīng)，以間接支持為主，直接支持為輔，重點推進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，建設(shè)一批“工業(yè)重鎮(zhèn)”、“商貿(mào)大鎮(zhèn)”、“邊貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)”、“旅游名鎮(zhèn)”，提升城關(guān)鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村輻射帶動力和吸附凝聚力。

四、提升民生品質(zhì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化得到公共服務(wù)均等化廣泛覆蓋

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，著眼于農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。財政部門應(yīng)按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的要求，加大民生投入力度，提升公共服務(wù)均等化水平。一是支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)。繼續(xù)實施天保二期工程，推進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償，加強(qiáng)“三供兩治”等市政公用設(shè)施建設(shè)，加大對污染減排和節(jié)能重點工程支持力度，探索集中利用城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)中央財政資金、省級“三供兩治”以獎代補(bǔ)資金，對整村遷入小城鎮(zhèn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以支持。二是支持公共服務(wù)資源向基層延伸。堅持財政資金向民生傾斜、向基層傾斜、向困難群體傾斜，促進(jìn)教育、衛(wèi)生結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化均衡發(fā)展，按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的原則，建立城鄉(xiāng)社會保障銜接和轉(zhuǎn)移機(jī)制。三是支持保障性安居工程建設(shè)。以財政安排、落實政策、搭建平臺、商業(yè)開發(fā)等辦法，多元化、多渠道籌集資金，加大對保障性安居工程的支持力度，探索利用省級棚戶區(qū)改造以獎代補(bǔ)資金和農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金，對整村搬遷小城鎮(zhèn)的，比照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

五、建立激勵機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民意愿、政府作為有機(jī)結(jié)合

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是惠及農(nóng)民群眾的一件好事、實事。既需要政府積極引導(dǎo)，防止行政不作為，又要尊重農(nóng)民意愿，絕不能搞行政命令，使農(nóng)民“被動進(jìn)城”、“噘嘴上樓”。要通過政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動、成果顯現(xiàn)等方式，充分調(diào)動農(nóng)民群眾和地方政府兩個積極性和主動性。一方面，在完善財政支持城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、入學(xué)、保障房等與農(nóng)民進(jìn)城密切相關(guān)的基本公共服務(wù)能力建設(shè)的有效途徑的基礎(chǔ)上，探索建立激勵機(jī)制調(diào)動農(nóng)民的參與積極性，對農(nóng)戶及整村搬遷進(jìn)城居住的，按照不同的獎勵標(biāo)準(zhǔn)分別給予補(bǔ)助，吸引更多的農(nóng)民進(jìn)城。另一方面，完善激勵機(jī)制調(diào)動政府推動的積極性，認(rèn)真研究財政專項資金的投入方式，對涉及新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)等專項資金，改變直接投入的傳統(tǒng)方式，采取先建后補(bǔ)或以獎代投的方式，充分發(fā)揮財政專項資金的導(dǎo)向和“四兩撥千斤”作用，加快我省城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐。

六、強(qiáng)化制度創(chuàng)新，促進(jìn)城鎮(zhèn)化受益于財政體制改革

堅持解放思想、更新觀念，不斷破解體制機(jī)制瓶頸，建立健全與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的財政體制機(jī)制。一是探索省以下財政體制改革。在國家健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一部署要求，規(guī)范省以下財政收入和政府支出責(zé)任劃分。針對省直管縣試點、農(nóng)墾管理體制創(chuàng)新試點中的新情況、新問題，穩(wěn)步推進(jìn)財政管理方式改JiDT9xLG+PlgfIXMsKQXPiAShmSI6ksvPF+rbxJrwb0=革。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，因地制宜深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革。二是完善縣級基本財力保障機(jī)制。在加大省級財政支持力度基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生為目標(biāo)，建立完善獎補(bǔ)機(jī)制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)能力。三是推動創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制。鼓勵地方政府通過持有的股權(quán)、礦權(quán)、林權(quán)及土地所有權(quán)等資源性資產(chǎn)注入方式，做大做強(qiáng)融資平臺，在此基礎(chǔ)上發(fā)行城投類企業(yè)債券；鼓勵和引導(dǎo)民間資本和外資采取獨資、合資、合作、股份制、BOT、TOT、PPP等形式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)；建立完善中小企業(yè)擔(dān)保和風(fēng)險投資機(jī)制；積極培育地方資本市場，拓展項目融資業(yè)務(wù)等，充分利用政策擔(dān)保、財政補(bǔ)貼、信貸貼息等財政工具及衍生品的杠桿作用，逐步形成以政府財政投資為引導(dǎo)、金融資本、工商資本、民間資本廣泛參與的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，多渠道、多途徑、多辦法解決城鎮(zhèn)化所需資金，支持實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

（作者系黑龍江省農(nóng)村財政研究會會長）

蘇明：陳會長從地方的角度，特別是從黑龍江省發(fā)展的角度提出黑龍江省下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些重大的思路。黑龍江省十余年以來很多改革走在中國的前列，比如黑龍江率先試點取消農(nóng)業(yè)稅并采用“一事一議”的辦法。黑龍江省未來新十年城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的困難比一些較發(fā)達(dá)地區(qū)要大，黑龍江省未來的發(fā)展、改革，包括城鎮(zhèn)化的任務(wù)非常艱巨。陳會長講得非常務(wù)實。對黑龍江省未來的城鎮(zhèn)化怎么推進(jìn)，他講了幾個思路。第一是規(guī)劃，非常重要。第二是產(chǎn)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)，沒有工業(yè)化，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化推進(jìn)不了。第三是民生。第四是制度創(chuàng)新，包括財政體制、財政制度的創(chuàng)新。應(yīng)該講這些思路對黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對黑龍江省城鎮(zhèn)化的發(fā)展是非常重要的。