湖北省推進城鄉一體化發展的實踐與思考

一、湖北省推進城鄉一體化發展的探索與實踐

近年來，湖北省委、省政府立足于農業大省實際，牢固樹立科學發展、跨越發展的理念，大力實施統籌城鄉發展戰略，堅持公共財政、項目安排、工作力量向“三農”傾斜，逐步探索出一條符合湖北實際、具有湖北特色的城鄉一體化新路子。

（一）政府主導，注重科學發展。省委、省政府把大力推進城鄉一體化發展作為統籌全省經濟社會發展的一項重大戰略，作為破解“三農”難題、縮小城鄉差別、實現城鄉共同繁榮的根本途徑，作為發揮湖北優勢推動全省科學發展、跨越式發展的機遇和出路。按照“三個集中”（工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模集中）、“五個加快”（加快公共財政向農村傾斜、加快基礎設施向農村延伸、加快社會保障向農村覆蓋、加快公共服務向農村側重、加快城市文明向農村輻射）和“六個推進”（推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業、社會管理一體化）的發展思路，統籌部署，高位推進城鄉一體化工作。

（二）規劃引領，注重頂層設計。我省堅持把科學規劃布局作為切入點，著眼于統籌城鄉各種要素，高起點、高標準編制城鄉一體化發展規劃，保證了規劃的科學性、前瞻性、系統性。一是抓好全域規劃。2012年9月，我省完成了《湖北省城鎮化與城鎮發展戰略規劃（2012—2030）》的編制工作，實現了城鄉規劃從省到市、縣，再到鄉鎮、村、社區和居民點的全覆蓋。目前正在編制《湖北省城鄉一體化發展總體規劃》。二是抓好具體規劃。在全域規劃的基礎上，依托豐厚的文化底蘊，用系統的眼光做好局部的具體規劃，特別是在單體規劃設計上融入當地獨特的人文、生態等要素，體現荊楚風格，彰顯荊楚文化。三是抓好產業詳規。切實做到城市總體規劃、土地利用規劃與產業發展規劃之間有機銜接，促使產業發展目標融入城鄉空間規劃之中，構成城鄉一體化發展的重要支撐。

（三）試點示范，注重制度創新。省委、省政府從實際出發，提出了“先行試點、總結完善、逐步推開”的工作思路，于2008年將鄂州市確定為全省第一個城鄉一體化試點城市。2009年，將仙桃、洪湖、監利、襄州、襄城、宜都、大冶、掇刀等8個縣（市、區）納入全省擴大試點范圍。2010年以來又啟動了竹房城鎮帶（竹溪—竹山、房縣）建設等試點。目前，八個層面試點已覆蓋了全省39%的鄉鎮。通過辦點示范，制度創新，引領全省城鄉一體化建設有序推進。

（四）整合資源，注重項目支撐。省委、省政府從2008年試點開始，通過政策引導等方式，將中央和省直各部門相關專項資金集中整合，采取包片、包點、定項目的方式，重點支持試點縣、試點鎮基礎設施建設和產業發展。從2010年開始安排省級財政調度資金10億元，2012年增加到20億元，在年初將這些調度資金放下去，年底收回來，不要利息。專項用于支持農產品加工園區和領軍龍頭企業發展，推動農村城鎮化和農業現代化建設。

（五）嚴格考評，注重績效管理。省政府出臺了《全省城鄉一體化試點工作考評辦法》，將全省試點市、縣、鎮全部納入考評范圍。重點考評綜合改革、產業發展、公共服務、社會管理、社會事業、工作組織推動等6大類23項指標。考評工作每年組織一次。省級財政列專項資金，對考評結果優秀的給予獎勵；對考評不合格的給予通報批評，直至取消試點資格和追究相關責任。

二、當前推進城鄉一體化發展存在的主要問題

從我省實踐來看，由于體制機制原因，當前推進城鄉一體化存在著一系列的困難和問題，主要表現在：

（一）城鄉戶籍差異。城鄉二元戶籍管理，在城市和農村、市民和農民之間筑起了一道不可逾越的身份障礙。

（二）城鄉土地差異。是指城鄉之間土地“同地不同價”、“城鄉互不通”等問題。

（三）公共服務差異。科教文衛、醫療等公共服務設施主要集中在城市，城市越大享有的公共資源越多，廣大鄉村享受公共服務資源極少，城鄉公共資源“倒掛”現象嚴重。

（四）城鄉收入差異。統計顯示，2012年全國城鎮居民人均可支配收入為24565元，農村居民人均純收入7917元，兩者相差3.1倍。

（五）社會保障差異。雖然我國已建立“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保障體系，但城鄉之間在基本養老保障、醫療保障等方面差距仍然很大。特別是對于大批身居城市的農民工而言，其享受的社會保障待遇更低。有資料顯示，截至2012年底，農民工繳納城鎮職工養老保險的只占22.2%，繳納醫療保險的只占24.2%，繳納工傷保險的只占41.7%，繳納失業保險的只占14.4%，大部分農民工社會保障難以落實。

（六）產業發展差異。農村主要負責大宗農產品供給和糧食安全，農產品加工轉化率較低、產品技術構成和附加值較低，與城市高新技術、高附加值產品相比存在巨大的效益差。

三、推進城鄉一體化發展應處理好四個方面的關系

從我省推進城鄉一體化發展的探索與實踐表明，需要我們準確把握目前所處的城鄉發展階段，遵循經濟社會發展的客觀規律，在思想觀念、體制機制、政策措施等方面進行深入探索與創新，正確處理好四個方面的重要關系。

（一）正確處理好與統籌經濟社會發展的關系。城鄉一體化的核心是人的一體化，重點是規劃、產業、市場、基礎設施、公共服務、社會管理的一體化。具體說，就是衣食住行、業教保醫“八字經”要念到城鄉均等。一是統籌城鄉建設規劃。據統計，到2012年底我國城鎮化率為52.7%，有研究表明，我國最優城鎮化率在65%—70%之間，也就是說我國要實行城鄉協調可持續發展，推進新型城鎮化還有很大的空間。因此，我們要根據全國主體功能區規劃，按照《中華人民共和國城鄉規劃法》要求，編制好城鄉一體化規劃，特別是新型村鎮布局和建設規劃，解決安居問題。二是統籌城鄉基礎設施建設。要以中心鎮和中心村為重點，建設新型社區，大力推進城市公共設施向村鎮延伸，重點做到“四通”，即通路（ 村村通、公交一體化）、通電（同網同電同價）、通水（農村飲水安全）、通訊（廣電、電信、互聯三網融合），推進城鄉基礎設施統一布局和共建共享。三是統籌產業發展。城鎮化不是“變”來的，而是“化”來的，“化”是一個潤物無聲的漸變過程。“蓋樓房”要與“造飯碗”并舉。要創新農業生產經營體制機制，支持土地適度流轉，重點扶持家庭農場、種養大戶和農民專業合作組織，加快農產品加工業和農村現代服務業發展，配套和完善財政金融扶持政策等，壯大總體經濟實力。四是統籌公共服務。改變城鄉分離、條塊分割的管理方式，理順城鄉社會管理體制機制。逐步建立城鄉統一的教育文化、醫療衛生、就業、社保、住房等公共服務制度，實現基本公共服務均等化，協調推進城鄉各項社會建設和社會事業發展，全面推進城鄉經濟社會發展和文明進步。

（二）正確處理好與“四化同步”的關系。城鄉一體化重在統籌城鄉發展，統籌城鄉發展重在“四化同步”，這是黨中央統攬全局、著眼長遠、與時俱進做出的重大決策，是解決“三農”問題和防止出現“拉美陷阱”的有效措施。在推進中尤其要注意三點：一是推動城鎮化與工業化的良性互動。在工業化中后期和城鎮化發展的新階段，實現二者的良性互動，關鍵是要順應產業革命的新趨勢，加快發展高新技術和戰略性新興產業，大力發展現代服務業，提升就業帶動力和城市競爭力。二是推動城鎮化與農業現代化協調發展。針對當前農業現代化落后于城鎮化的現實，要進一步強化“三農”工作的基礎地位和支撐作用，特別是夯實農業基礎、補上農業現代化這個“短板”。 通過推進城鄉一體化發展，按照城鄉一元化公共財政理論的要求，促進公共資源在城鄉均衡配置，促進城鄉要素平等交換。三是推動城鎮化與城鄉發展理念的革新。要堅持以人為本，以農業轉移人口市民化為突破口，實現城鎮化包容發展；要堅持城鄉一體，以促進城鄉要素資源平等有序流動為重點，實現城鄉融合；要堅持高效集約，以城市群為推進城鎮化的主體形態，實現大中小城市和小城鎮協調發展；要堅持綠色低碳，以建設美麗城鎮為導向，推動城鎮化可持續發展。

（三）正確處理好與消除城鄉二元結構的關系。城鄉一體化的目標，就是要破除城鄉二元體制機制產生的差異，堅持把城市和鄉村建設成為一個相互依存、相互促進的統一體。實現城鄉一體化，不是依靠農村人口不斷向城市遷移，而是要靠提高農業綜合生產能力，大力發展農村經濟，逐步縮小工農和城鄉差別。統籌城鄉經濟社會發展消除城鄉二元結構，不只是靠工業化來解決農業問題，靠市民化來解決農民問題，靠城鎮化來解決農村問題，而是要通過體制機制創新，建立新的戶籍制度、農村產權制度、公共資源配置制度等等，促進城鄉要素的自由流動和人文和諧，促進城市與鄉村、經濟和社會的協調發展。

（四）正確處理好與城鄉特點特色的關系。城鄉一體化不是城鄉一樣化，城鄉一體化并不意味著把農村改造成城市，也不是要城鄉發展水平一樣，而是要合理布局、因地制宜、突出特色，推進城鄉差異化發展，彰顯城鄉特點特色。一是科學合理布局。從全國657座城市納入城鎮人口統計范圍來看，到2012年底共有7.1億城鎮人口，平均每個城市要容納100多萬人，而國外許多國家一般三四千人就可以成為一個城市。城鎮布局不合理、發展不均衡，已成為影響城鄉一體化的“短板”。當前，要以新型城鎮化推進城鄉合理布局和統籌發展，切實做好中、小、微型城市規劃布局，均衡城鄉資源配置，著重增強城市功能，帶動農村發展，提高城市的輻射能力和承載能力。二是堅持因地制宜。重點要把握兩組數字，一個是在960萬平方公里的國土上，適合人類居住的只有19%，約180多萬平方公里（27億畝）；另一個數字是，在適合人類居住的180多萬平方公里的土地上，還劃定了120萬平方公里（18億畝）“耕地紅線”。僅有60萬平方公里土地，要承載人類賴以生存的城市、農村基礎設施等。這里要特別強調的是節約用地。要根據全國主體功能區劃分，在空間布局上合理規劃城市和鄉村，尤其是不要把城市都建在優質耕地上，在丘陵地帶依山造城更能彰顯地域特色；更不能脫離實際，把分散農戶強制集中起來，全部建成小社區。如果能享受到一體化的公共資源和公共服務，散居農民幸福指數將會更高。三是突出城鄉特色。注重發揮城市和鄉村不同的功能定位及各自的特色，實現優勢互補。要防止“去鄉村化”、“高樓化”、“水泥森林化”，要注重用現代文明理念改造農村，把現代都市文明的生產生活方式覆蓋到農村，實現人的一體化、制度的一體化、福祉的一體化，把城市建設得更像城市，把農村建設得更像農村。

（作者系湖北省財政廳農業綜合開發辦公室主任、湖北省農村財政研究會會長）

郭慶旺：前面兩位專家分別關注于城鎮化和農村的經營主體，我覺得大會安排真的很好。周主任講的是城鄉發展怎么一體化，給我印象很深。他講到的城鄉一體化，應當說是多角度、多層次、多方式來理解。特別是提出了六大問題，以及處理好四個關系。給我最大的一個啟發就是城鄉一體化并不意味著是一樣化，它必然存在著差異，就如同我剛才說的社會分層，只要人類存在，不可能沒分層。有的人說中國的政策制定者都生活在城市，決策者認為城鄉二元化需要首先解決的是戶口問題或者講戶籍制度問題。其實我倒并不覺得這真是一個大問題。我生在農村，如果沒有機會的話農村人并沒有奢望會都變成城市人。不過一旦把中國13億4千萬人都變成城市人口之后，那我國就會變成一個破爛不堪并且社會無序的國家。那個時候出現的問題可能比現在的問題更為嚴重。

另外，城鄉收入差距的問題的確會存在。不管是保障也好，教育也好，收入也好，發展也好，各個方面的差異都是存在的。周主任的思想給我們研究者的啟發在于差異是必然存在的，但是這個差異到底多大才合適？如果要把城鄉變成完全一樣的，我總覺得解決不了，差異的產生才給社會以進步的動力。這一點對我最近研究的公共服務均等化、社會保障等課題以很大的啟發。