對推進城鄉發展一體化中幾個問題的思考

城鄉發展一體化的重要意義，黨的十八大已經給出了明確的答案，它是解決“三農”問題的根本途徑。城鄉發展一體化涉及我國經濟發展、經濟體制改革的一系列問題，其中包括推動農業現代化發展、國家基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村，推進城鎮化和農業現代化的相互協調，加快土地、戶籍、城鄉社會保障一體化、教育資源的均衡配置等改革和發展措施。最近議論比較多的是在農民工市民化、農村土地流轉兩個方面。

下面，就這兩個內容的幾個問題談些看法。

第一個問題，要深刻領會“城鄉要素平等交換”的政策，推進農民進入城鎮務工、農民工市民化。黨的十八大和2013年中央一號文件都提出“城鄉要素平等交換”，這是徹底改變我國社會長期以來實行的城鄉二元管理體制的重要原則。在當前，解決農民進城務工、農民工市民化中存在的不平等問題，是破除二元管理體制的重要方面。比如：大多數農民工的勞動力價值未得到公平體現、他們的住房甚至不具備基本生活的條件、他們的子女在城鎮接受教育存在障礙等不合理現象都要加以改變。

應該說，目前農民工的工資已經有了很大的提高，但不平等的是大多數用工單位不為農民工交納參加城鎮職工社會保險費用，剝奪了農民工參加社會保險的權利。當然，也不否認有些農民工因工資很低，自身也不愿意交納社保費用。針對這一情況，應該重點推進農民工參加城鎮職工社會保障制度。需要對現行的繳費辦法做適當的修改，即農民工個人交納的社保費用的一定比例由當地財政補助。與農民工對城市做出的貢獻相比，政府拿出這些錢是應該的。這樣，可以減輕農民工的負擔，再加上政府監管用工單位按規定為農民工交納社保費用，能夠改變目前只有少數農民工參加城鎮職工社會保障制度的現狀。同時，有關部門要盡快制定出農村居民社會保障制度和城鎮職工社會保障制度銜接辦法，適應農民工的流動。當前，城鎮有限的財力，不可能在短時間內讓上億的農民工取得城鎮戶籍，因此，在有序推進農民工市民化時，需要依據農民工在城鎮務工的年限和工作以及收入的穩定性，逐步使符合條件的農民工得到城鎮戶籍。農民工參加城鎮職工社會保障制度，保障了農民工的權益，是農民工取得城鎮戶籍的重要條件，要積極推進這項工作。

在農民工進入城鎮居住的問題上，首先要認識到，正是由于過去城鄉土地政策的不平等、土地交易中的嚴重不等值，造成了絕大多數農民工無法自己解決住房。政府應該站在改變城鄉二元管理體制的高度，安排農民工的住房，給予其在城鎮居住的權利，這是推進農民工進入城鎮務工的重要保證。政府要通過制定相應的政策，分兩步解決：第一步，讓農民工住進具有基本居住條件的房子。住建部已在今年早些時候明確規定，在2013年底前，全國地級以上城市要明確外來務工人員申請住房保障的條件、程序和輪候規則。關鍵是要及早制定相關政策并實施。第二步，保證舉家遷徙取得城鎮戶籍的農民工家庭和當地的城鎮居民家庭一樣享受公租房、廉租房等保障性住房，能夠購買經濟適用房。農民工取得了城鎮戶籍，得到了政府提供的保障性住房，應該放棄農村的宅基地，這也是“城鄉要素平等交換”政策的體現。這里絕不能以貨幣來計算是否等值（即宅基地值多少錢，在城市居住要花多少錢），而是用居住的權利體現平等。

學習“城鄉要素平等交換”政策，還有一個體會。一些媒體刊登的許多文章提出，農民工取得城鎮戶籍后仍要“帶地進城”，即繼續享有農村土地承包經營權。按照“城鄉要素平等交換”的政策，當農民工成為城鎮居民后，已經得到了城市提供的公共服務，享受了社會保障，他們應該放棄在農村的土地承包經營權。因為他們的基本生活不再依靠土地。他們放棄了土地，可以實現土地承包經營權的流轉，實現適度規模經營。這是推動農業現代化的需要，在城鎮化和農業現代化相互協調中起到重要作用。如果不交回土地，會不會引發城鄉之間新的不平等？在這里，要分清進入城鎮務工、若干時間后返回農村的農民工和取得城鎮戶籍、成為城鎮居民的“農民工”兩個概念。對于前者，必須保證他們原來享有的土地承包經營權不受侵害。對于后者，在他們交回土地承包經營權時，要根據實際情況給予補償：第一，承包方在承包地上投入而提高土地生產能力的，要給予相應的補償；第二，發包方將承包方交回的土地，在該土地承包期內進行有償流轉時，要根據流轉收益給予一定的補償。這樣，有助于他們在城鎮定居初期的生活。在學習了《農村土地承包法》之后，更加堅定了上述看法。因為該法第二十六條中規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。”

第二個問題，適當調整財政體制和轉移支付制度，推進農民進入城鎮務工。農民進入城鎮務工，勢必使接納地在城市管理、提供公共服務，尤其是在提供農民工住房、安排農民工子女教育等方面增加了財政支出。財政體制和轉移支付制度要做適當調整，適應這種情況和發展趨勢。要增加接納地財政的分成比例，并在教育等與人口流動有關領域的資金分配上，建立中央與省級、人口流出地和流入地之間的分擔機制，保證農民進入城鎮務工的通道暢通。

第三個問題，建立小城鎮發展專項基金。大量農民進入城鎮務工，要求城鎮加快發展，增加吸納能力。除了要重視大城市的作用外，還要注重小城鎮的建設。中央和省級政府可以通過有計劃地發行專門債券，建立用于小城鎮建設的專項基金，和政府收取的土地經營收益、轉移支付資金等財政資金形成合力，有選擇地重點扶持具備小城鎮發展條件的縣城、中心鎮。其理由是：第一，據調查，70%以上的農民工希望在家鄉周邊就業，小城鎮的發展滿足了他們的意愿：第二，多數農民現有的文化、知識、技能適合小城鎮集聚的產業，小城鎮成為農民工市民化的主要承接地；第三，根據國家社會經濟發展整體規劃目標，結合各地的現狀，可以合理布局小城鎮建設，防止全國一哄而上，出現許多小城鎮建設的“半拉子工程”。第四，政府要主導城鎮基本建設設施和公共事業設施的建設，通過稅收優惠政策、財政補貼等措施，引導金融機構及民間資金以及社會上的各種資源參與，加速建成小城鎮，盡快發揮城鎮吸納農村勞動力的作用。優先獲得專項基金扶持的基本條件是：當地有一定的財力；初步形成了支柱產業并有發展的潛力；具有人群居住所需要的資源（如水資源），等等。

第四個問題，土地流轉大概念下的兩個具有本質差別的概念。推進城鄉發展一體化，必然涉及農村土地的流轉。《農村土地承包法》對土地承包經營權的流轉方式、流轉原則等做了規定。通過學習和思考，感到在土地流轉的大概念下，包含著單純的土地流轉和土地承包經營權流轉兩個既有聯系和相同之處，又有本質差別的概念。

單純的土地流轉，是在土地承包經營權不改變的情況下，土地使用者有了改變，就是《農村土地承包法》中提到的轉包、出租的土地流轉方式。

土地承包經營權流轉，是農村集體經濟組織發包的土地的土地承包經營權的承包方發生了改變，即《農村土地承包法》中提到的互換、轉讓土地承包經營權的流轉方式。其中：互換方式是同一個農村集體經濟組織內部的承包方之間將承包土地的相互調換。調換后，雙方都還擁有土地承包經營權。而采用轉讓土地承包經營權的方式，農民將不再有被轉讓的土地承包經營權，這是轉讓方式與轉包、出租、互換方式的根本不同，是實實在在的土地承包經營權的流轉。因此，《農村土地承包法》第四十一條規定，只有在承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，才能將土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶。

目前，從各地反映土地流轉的情況來看，轉讓方式占的比重很少，這與我國城鎮化進展的現狀緊密相關，因為絕大多數農民仍然要將土地作為生活的基本保障。這種情況是農村改革發展現狀的真實反映，完全符合客觀實際。不過，這種情況很可能出現問題：只有土地的流轉而沒有土地承包經營權的流轉，使土地的承租者不能下決心花大力氣投入去改變農業生產的基礎條件，這對土地的產出、承租人的收益都產生負面影響。加速發展農業現代化，需要更多土地的土地承包經營權的流轉。為此，要加快城鎮化建設，讓更多的農民取得城鎮戶籍，從而交回承包的土地，同時，對現行的法規做適當的補充、修改，在制度層面奠定基礎。要在《農村土地承包法》中明確規定：對于承包方交回的土地，除必須用于承包給新增人口外，主要通過競拍等方法，將土地承包經營權有償轉讓給有能力進行規模經營的農戶。如果農戶以外的人或者企業，符合受讓土地承包經營權從事規模經營的條件（目前已經有許多企業或者個人通過大量流轉土地進行農業生產，并取得很好效益的案例），需要通過修改《農村土地承包法》第四十一條的相關規定（即只能將土地承包經營權轉讓給農戶），將土地承包經營權有償轉讓給他（們）。這樣做的前提是，由財政出資，在縣、鄉兩級成立專門的機構（也可以在現有的相應機構），進行準入審核、田間檢查等監管工作。一旦發現違反《農村土地承包法》有關規定的行為，馬上依法處置。

展望未來，在全國的多數土地通過土地承包經營權流轉、基本形成規模經營后，“農民”一詞將不再是指人的身份而是一種職業。

第五個問題，研究以土地承包經營權作抵押貸款問題，釋放土地金融活力。2013年中央一號文件要求“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。農民有了土地承包經營權證，明確了承包地塊面積，四至清晰，金融機構可以認可農民將土地承包經營權作抵押，創新農村特點的抵押貸款方式。為了開展、做好這項工作，除了需要金融界的“頂層設計”外，還要結合實際，制定具有可操作性的辦法來保證。根據目前了解的情況，提出兩點建議：

第一，進行抵押貸款的主體是擁有土地承包經營權的承包方。如果先從承包方承租了土地，然后將承租來的土地作抵押貸款是不合法的。這種做法有可能產生嚴重后果，一旦土地承租人取得了貸款而不能按時歸還，最受傷害的是出租土地的承包方，也會給金融機構帶來風險。

第二，金融機構要對土地承包經營權的價值進行準確評估，依據評估值確定貸款額度。對土地承包經營權的估值，可以通過對土地承包經營權的收益的估值來確定，以一畝地一年的租金作為標準。因為土地的租金一般是該土地收益的平均值，以此確定貸款的額度比較合適。金融機構把握好貸款的額度，能夠在支持承包戶進行農業生產的情況下，大大減少貸款的風險。同樣，對承包戶來說，會降低無法贖回土地承包經營權的風險，保證在自己承包的土地上生產經營的可持續性。

（作者系中國農村財政研究會副秘書長）

郭慶旺：我覺得湯副秘書長對城鄉一體化或者城鎮化最核心的兩大問題進行了闡述，一個是農民與市民之間的轉換問題，第二個是土地的流轉及其衍生的一些重大問題。他講了很多一體化進程的一些關鍵性的問題。在這兩個問題上，他提出了一個理論就是要素交換理論。我覺得這個理論可以將農民、農民工和農村土地流轉這兩個核心問題聯系在一起。比如剛才說到了農民變成市民以后，城市政府給你提供公共服務，但是農民承包的土地怎么辦呢？所謂的要素交換理論就提供了一種解決方案。農民變成市民之后，城市的政府給你提供了人力資本積累的必要條件。而我們知道經濟增長有四大要素，第一個就是土地，第二個是資本，第三個是勞動力，第四個是技術。那么人力資本本身是一個最重要的要素，而土地是最傳統的要素，政府提供給農民適應城市工作、生活，發展人力資本的條件后，原來農民承包的土地怎么辦？這可以總結成要素交換理論。我認為這個理論會解決今后一個很重大的問題。湯副秘書長說到土地流轉，法律上規定土地有承包期，承包戶拿土地承包經營權去貸款，當農民變成了城市人之后，他的貸款還沒到期，如果他放棄了土地承包權怎么辦？我覺得能不能在理論上有一個系統的闡述。