推進城鄉發展一體化的財政政策制度選擇

公共財政是政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段，應該著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，充分發揮財政職能作用、創新財政投入有效載體和機制，促進公共資源項目向農村傾斜，公共事業向農村延伸、公共財政向農村覆蓋，統籌運用資金和政策，科學把握節奏和投向，為推動城鄉發展一體化提供有力的資金支持和制度保障。從2004年黑龍江省在全國率先實行全部免除農業稅起，我省就已經開始著手在財政支持城鄉發展一體化方面做一些探索和實踐。在黑龍江省省委、省政府的領導下，這項工作取得了顯著的階段性成果，從中也感到仍然任重而道遠。下面針對我省在實踐中遇到的六個方面主要問題，理性地提出一些建議。

一、支持規劃先行，促進城鎮化和新農村建設科學有序發展

堅持以科學的規劃引領城鎮和鄉村的發展，是搞好城鎮化和新農村建設的重要前提。先規劃后建設，也是《城鄉規劃法》的基本要求。切實做到規劃先行，才能夠避免盲目建設和重復建設。各級財政應該十分明智地為規劃先行主動“買單”，自覺把這項經費納入預算管理。如果沒有規劃，盲目建設和重復建設將浪費更大的財政資金。2004年黑龍江省搞免征農業稅試點，當時實行了農村公益事業建設“一事一議”財政以獎代補制度。啟動門檻較低，只要農民籌資籌勞政府就予支持，目的是把項目快速啟動起來。當時的規劃來不及制定，十年后再來看當時支持的一些項目，有一些由于沒有規劃就出現了重復建設和盲目建設的問題。比如說現在決定要撤并的村屯，當時建設村屯的時候修建了三縱兩橫（各200米左右）的村內道路，可是現在這個村經過新的規劃要撤并了，水泥路就要起掉，土地復耕，一公里路大約34萬元，造成了資金的浪費，教訓是深刻的。在規劃的具體編制上，應該首先支持省域村鎮規劃，明確哪些村鎮保留并建設，哪些村鎮撤并不再投入。要開展第二輪的省域城鎮體系規劃和“十二五”城鎮規劃；要支持縣（市）、鄉（鎮）搞好縣域村鎮居民點布局的規劃；還要支持編制中心村、農村新社區和小城鎮的建設規劃。這些規劃要做到科學完整、布局合理、因地制宜、定位明確、功能齊全、步驟有序、重點突出、獨具特色，要有前瞻性和可操作性。一些具有歷史和人文價值的古村落要精準地保留一些。其他一些方面也要超前考慮，比如說按照農村土地流轉后下一步的人口規模，把一些零星分散的村屯進行撤并，集中建立小城鎮和農村新社區。這樣就能集中精力攥拳頭，搞好城鎮化建設。

二、堅持農業綜合配套改革，促進城鎮化與農業現代化同步發展

發展農業現代化和新型城鎮化兩者相得益彰。農業現代化水平的不斷提升，可以進一步提高農業生產力，用更少的農村勞動力保障糧食需求和重要農產品有效供給。新型城鎮化則可以承接更多從土地上解放出來的農民走進城鎮，安家立業。財政部門應抓住我省先行試點現代農業綜合配套改革的機遇，創新和完善財政管理機制，推動農業現代化與新型城鎮化齊頭并進。一是突出重點投入。統籌資金重點支持農業科技、水利建設、大農機配套、農業產業化、綠色食品和良種產業等領域，最大限度地提高資金使用效益。二是爭取國家支持。及時跟蹤國家完善糧食主產區利益補償機制的政策動向，超前研究謀劃，加強溝通匯報，努力在健全農業投入增長、生態補償、糧食產業發展保護等機制上取得更多突破，在爭取中央財政對產糧大縣獎勵資金上贏得更多份額。三是科學整合資金。遵循“渠道不變、用途不亂、集中投入、各記其功”的原則，結合城鎮化建設、新農村建設和現代化大農業建設，由財政部門牽頭，重點對用途趨同、性質相近、功能配套的資金進行有效整合，切實做到集中財力辦大事。堅持以現代農業綜合配套改革實驗區為對象、以規劃為依據、以項目為載體、以村鎮為平臺，對涉及農村的泥草房改造、危房改造、通村公路建設、扶貧開發整村推進、飲水安全、村級公益事業一事一議獎補等基礎設施、社會事業、公益事業專項資金整合，集中投入，引導農民逐步向規劃中的中心示范村、農村新社區和小城鎮聚集。

三、扶持產業發展，促進城鎮化，增強自身造血功能

堅持工業化與城鎮化互動發展，大力推進項目建設，通過產業集聚帶動人口集聚，加快城鎮化進程。影響我省城鎮化進程的重要因素是產業實力不強，縣域經濟實力不強尤為突出，近九成的縣（市）依靠上級財政均衡性轉移支付過日子。財政部門在支持我省新型城鎮化過程中，應探索根據不同層次城鎮需求，有針對性地完善扶持政策，有側重地把握資金投向，加速新型工業化進程，完善集聚要素功能，增強輻射帶動能力，加快服務業發展，提高就業水平。一是推動區域中心城市加快發展。在城市功能完善、傳統產業改造升級、接續產業培育、產業園區建設等方面給予傾斜，壯大產業規模實力，使中心城市成為全省城鎮化的中堅力量。二是推動縣城等小城鎮特色發展。建立縣域經濟發展等專項資金管理使用的有效模式，充分發揮財政資金乘數效應，以間接支持為主，直接支持為輔，重點推進低碳產業、綠色產業和特色產業項目建設，建設一批“工業重鎮”、“商貿大鎮”、“邊貿強鎮”、“旅游名鎮”，提升城關鎮和其他建制鎮對周邊農村輻射帶動力和吸附凝聚力。

四、提升民生品質，促進城鎮化得到公共服務均等化廣泛覆蓋

新型城鎮化的核心是以人為本，著眼于農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。財政部門應按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的要求，加大民生投入力度，提升公共服務均等化水平。一是支持生態環境建設。繼續實施天保二期工程，推進森林生態效益補償，加強“三供兩治”等市政公用設施建設，加大對污染減排和節能重點工程支持力度，探索集中利用城鎮污水處理設施配套管網中央財政資金、省級“三供兩治”以獎代補資金，對整村遷入小城鎮的市政基礎設施建設予以支持。二是支持公共服務資源向基層延伸。堅持財政資金向民生傾斜、向基層傾斜、向困難群體傾斜，促進教育、衛生結構和布局優化均衡發展，按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，建立城鄉社會保障銜接和轉移機制。三是支持保障性安居工程建設。以財政安排、落實政策、搭建平臺、商業開發等辦法，多元化、多渠道籌集資金，加大對保障性安居工程的支持力度，探索利用省級棚戶區改造以獎代補資金和農村危房改造補助資金，對整村搬遷小城鎮的，比照相應標準給予適當補助。

五、建立激勵機制，促進城鎮化與農民意愿、政府作為有機結合

推進城鎮化，是惠及農民群眾的一件好事、實事。既需要政府積極引導，防止行政不作為，又要尊重農民意愿，絕不能搞行政命令，使農民“被動進城”、“噘嘴上樓”。要通過政策引導、利益驅動、成果顯現等方式，充分調動農民群眾和地方政府兩個積極性和主動性。一方面，在完善財政支持城鎮醫療、養老、就業、入學、保障房等與農民進城密切相關的基本公共服務能力建設的有效途徑的基礎上，探索建立激勵機制調動農民的參與積極性，對農戶及整村搬遷進城居住的，按照不同的獎勵標準分別給予補助，吸引更多的農民進城。另一方面，完善激勵機制調動政府推動的積極性，認真研究財政專項資金的投入方式，對涉及新農村和城鎮化建設等專項資金，改變直接投入的傳統方式，采取先建后補或以獎代投的方式，充分發揮財政專項資金的導向和“四兩撥千斤”作用，加快我省城鎮化和美麗鄉村建設步伐。

六、強化制度創新，促進城鎮化受益于財政體制改革

堅持解放思想、更新觀念，不斷破解體制機制瓶頸，建立健全與城鎮化發展相適應的財政體制機制。一是探索省以下財政體制改革。在國家健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制基礎上，按照統一部署要求，規范省以下財政收入和政府支出責任劃分。針對省直管縣試點、農墾管理體制創新試點中的新情況、新問題，穩步推進財政管理方式改JiDT9xLG+PlgfIXMsKQXPiAShmSI6ksvPF+rbxJrwb0=革。強化鄉鎮財政管理，因地制宜深化鄉鎮財政體制改革。二是完善縣級基本財力保障機制。在加大省級財政支持力度基礎上，以實現保工資、保運轉、保民生為目標，建立完善獎補機制，優化轉移支付結構，提高一般性轉移支付規模和比例，進一步增強縣級政府提供基本公共服務能力。三是推動創新城鎮建設投融資體制。鼓勵地方政府通過持有的股權、礦權、林權及土地所有權等資源性資產注入方式，做大做強融資平臺，在此基礎上發行城投類企業債券；鼓勵和引導民間資本和外資采取獨資、合資、合作、股份制、BOT、TOT、PPP等形式參與城鎮基礎設施及公共事業建設；建立完善中小企業擔保和風險投資機制；積極培育地方資本市場，拓展項目融資業務等，充分利用政策擔保、財政補貼、信貸貼息等財政工具及衍生品的杠桿作用，逐步形成以政府財政投資為引導、金融資本、工商資本、民間資本廣泛參與的城鎮化投融資機制，多渠道、多途徑、多辦法解決城鎮化所需資金，支持實現城鄉發展一體化。

（作者系黑龍江省農村財政研究會會長）

蘇明：陳會長從地方的角度，特別是從黑龍江省發展的角度提出黑龍江省下一步城鎮化發展的一些重大的思路。黑龍江省十余年以來很多改革走在中國的前列，比如黑龍江率先試點取消農業稅并采用“一事一議”的辦法。黑龍江省未來新十年城鎮化發展面臨的困難比一些較發達地區要大，黑龍江省未來的發展、改革，包括城鎮化的任務非常艱巨。陳會長講得非常務實。對黑龍江省未來的城鎮化怎么推進，他講了幾個思路。第一是規劃，非常重要。第二是產業，沒有產業，沒有工業化，沒有經濟發展，城鎮化推進不了。第三是民生。第四是制度創新，包括財政體制、財政制度的創新。應該講這些思路對黑龍江省經濟發展和對黑龍江省城鎮化的發展是非常重要的。