盼還林春風再度玉門關

在國家出臺一系列惠農政策加強耕地保護、鼓勵農民種糧，全國范圍停止新增退耕還林任務的情況下，對于生態環境脆弱、農業生產條件薄弱、經濟比較落后的甘肅省來說，如何把握退耕還林進退之路？ 通過近期對該省的調研，我們看到退耕還林工程所取得的顯著成效，感受到甘肅廣大農民和基層干部對“春風再度玉門關”的期盼。

一、甘肅省退耕還林成效顯著

（一）區域生態環境明顯改善。1999—2011年，甘肅省累計完成退耕還林工程建設任務2784.8萬畝，其中退耕地造林1003.3萬畝，荒山荒地造林1576.5萬畝，封山育林205萬畝，中央已投入188.6億元。該省始終堅持“全面規劃、突出重點、先急后緩、分步實施”的建設思路，實行集中連片，全面治理，整體推進，突出規模效益，工程建設使全省植被覆蓋率提高3%。全省已建成萬畝以上工程點80多處，總面積超過100萬畝；5000畝以上工程點近600處，總面積340多萬畝；其余大部分工程點都在千畝以上。即使在嚴重干旱缺水的情況下，很多地方造林成活率和保存率都達到95%以上。在退耕還林重點地區，水土流失得到了一定的控制，風沙危害呈逐步減輕趨勢，長期超負荷運行的自然生態系統得到休養生息，一些多年未見的野生動物重新出現，生物多樣性增加，局部生態環境得到明顯改善。

定西市安定區按照“山頂造林種草戴帽子，山腰興修梯田系帶子，溝底筑堤打壩穿靴子”的治理模式，先后有145條10平方公里以上的小流域得到治理，13個鄉鎮基本實現了整體滅荒，造林保存面積由1999年的57萬畝增加到161萬畝，累計治理水土流失面積2472平方公里，治理率達67.9%，治理區土壤侵蝕模數由治理前的5640噸/平方公里下降到現在的2700噸/平方公里，初步實現了泥不出溝、水不下山的目標。

天水市累計完成退耕還林任務328.4萬畝，已有120多萬畝郁閉成林，使全市森林覆蓋率增加8.8個百分點，達到35.9%，生態環境明顯改善。天水市區南北兩山通過大規模退耕還林，改變了以往黃土高坡的面貌，建成區綠化率達94%，城區空氣質量達到國家旅游城市的標準。秦州區水土流失面積由退耕前的314.3平方公里減少到90.74平方公里，下降71.7%；年土壤侵蝕量由208.24萬噸減少到95.56萬噸，下降54.1%。

（二）農民收入大幅度增加。截至2011年，甘肅省168萬退耕農戶戶均享受國家政策補助8477元，人均1978多元。在享受國家補助政策的同時，廣大退耕農戶還通過發展經濟林果、種草養畜、產業化經營、勞務輸出等途徑大大增加了收入。退耕農民年人均純收入由退耕前的不足千元提高到2011年底的3909元。定西市安定區依托退耕還林發展畜草、馬鈴薯、勞務三大支柱產業，畜草產業人均收入達700多元，馬鈴薯產業人均收入達1700多元。再加上從土地上解放的大批勞動力從事販運、加工、勞務等二三產業，使全區農民年人均純收入由1999年的1188元增加到2011年的3101元。天水市在退耕還林中發展核桃、花椒等生態經濟兼用林50.58萬畝，發展蘋果、桃、梨等水果類經濟林11萬多畝，有三分之二已經掛果，平均每畝年收益1000—2000元。集約經營的蘋果年收入達2—3萬元/畝。

（三）農村產業結構得到有效調整。退耕還林將生態區位重要、糧食產量低而不穩的陡坡耕地和沙化耕地退下來植樹造林，改變了長期以來山區農業生產廣種薄收的習慣，不僅使土地利用結構得到了合理調整，而且有力地促進了農村產業結構調整。一是大力推廣多種生態經濟型的治理模式，促進了經濟林果業、草畜養殖業、中藥材種植業和旅游產業的發展。二是農民群眾集中精力在條件較好的土地上精耕細作，推廣優良品種，調整種植結構，發展多種經營，走“少種、優質、高產、高效”的現代農業之路。一些公司和個人通過提供種苗、種畜、技術以及回收產品等形式，實行公司+基地+農戶的經營方式，提高了農業產業化經營水平。三是大量農村勞動力從繁重的土地耕作中解放出來，按照產供銷一條龍的經營思路，開展農副產品的貯藏、加工、運輸、銷售等活動或外出務工，有力地推動了農村二、三產業的發展。退耕前，甘肅省農村勞動力轉移人數每年僅有28.8萬人，勞務收入4.32億元，勞務收入占農民人均純收入的比重為2.33%。實施退耕還林后，大大減輕了農民耕作的勞動強度，解放了勞動力，各地通過組織培訓、政府引導等有效措施，使大批農村剩余勞動力有序向外地輸送或在當地從事二、三產業。目前農村勞動力輸送人數和務工收入分別是退耕前的14倍和23倍，勞務收入占農民人均純收入的比重達27.2%，比退耕前提高24.9個百分點。定西市安定區退耕還林后，由于一大批勞動力從土地上解放出來，形成了豐富的人力資源。區委、區政府立足于將人力資源變為人力資本，將富余勞動力變為現實生產力，整合各類資源，強化技能培訓，發展勞務產業，著力打造“安定技工”勞務品牌。全區勞務輸出由退耕前的3萬人次增加到2011年的10.35萬人次，年創勞務收入10.15億元，農民人均勞務收入2000元，占農民人均純收入的64.5%。

（四）為糧食生產提供了重要生態保障。甘肅省自然災害頻繁，農業基本上靠天吃飯。退耕還林工程實施后，在省委、省政府對糧食生產的高度重視下，隨著農業科技水平的不斷提高和抗災能力的增強，糧食生產能力有了明顯提高。2011年與1998年相比，盡管糧食播種面積減少250萬畝，但糧食產量由1998年180.48億斤，增加到2011年的202.92億斤。退耕還林實施13年來，雖然全省耕地面積因種種原因有所減少，但由于集雨旱作農業技術、小麥良種推廣、測土配方施肥、全膜雙壟溝播等實用技術的推廣，糧食單產逐年提高，總產穩中有增，糧食生產的強勢增長與消費需求，尤其是占很大比重的口糧消費的平緩增長形成反差，改變了甘肅省的糧食供求關系，由過去的供不應求變成了現在的供求基本平衡、豐年有余。天水市1998年糧食總產7.08億公斤，盡管退耕地還林109.8萬畝，但通過加強基本農田建設和精耕細作，近3年糧食產量均穩定在10億公斤以上，2009—2011年分別為10.4億公斤、10.91億公斤和11.12億公斤。同時，退耕還林中還發展了大量的核桃、板栗、油橄欖等木本糧油和蘋果、梨、桃等水果，培育了豐富的牧草資源，不但能增加食物的有效供給，還能調整和優化食物結構。

甘肅糧食連年豐收的一個不容忽視的重要因素，就是得益于退耕還林增加了林草植被，改善了局部生態環境，為農業生產提供了良好生態庇護。據測定，全省退耕還林地每年固定的土壤，可以新建造農田54.15萬畝。隴南市退耕還林每年至少減少水土流失500萬噸，蓄水1500萬立方米。定西市安定區退耕區土壤侵蝕量由2005年的274.3噸/公頃減少到2010年的5.3噸/公頃，平均每年減少53.8噸/公頃。張掖市局部小氣候得到有效改善，霍城河、馬營河等主要河流來水量逐年增加。山丹縣退耕還林效益監測點監測數據顯示，喬木林地、灌木林地、草地和灌草混交地的土壤腐殖質層厚度由2005年的2厘米、0厘米、0.4厘米、 0.5厘米分別增加到2009年的2厘米、2.4厘米、0.4厘米、2.4厘米。退耕還林不僅減輕了水土流失和風沙危害，提高了防災減災能力，而且提高了土壤肥力，保障了甘肅糧食穩產豐產。

（五）各級領導高度重視，當地群眾積極參與。甘肅省高度重視退耕還林工程建設，建立了一套完備有效的運行管理機制，國家有條例，省上有規定，縣上有細則，鄉村有鄉規民約，形成了一個包括法律的、行政的、技術的、思想的上下結合、左右聯系的工程建設管理體系。基層反映，這種運行管理機制具有獨特的激勵和約束功能，既做到了領導責任和群眾利益相統一，又改善了黨群、干群關系，調動和保護了農民植樹造林、參與生態建設的積極性。

退耕還林不僅得到當地政府、群眾的充分認可，而且得到黨中央、國務院領導的充分肯定。2009年10月，溫家寶總理考察甘肅定西退耕還林時深有感慨地說：“歷史上說的隴東苦瘠甲天下，指的就是定西等地。這些年，定西經濟社會發展出現可喜變化，主要得益于退耕還林，得益于產業結構調整，得益于農民外出打工。” 2010年8月，他在甘肅舟曲主持召開災后恢復重建工作會議時再次強調：“要進一步加大退耕還林、天然林保護和封山育林等工程建設力度，可考慮在舟曲災區適當安排退耕還林任務，通過退耕還林，拓寬災區的救助渠道，引導農民群眾開展生產自救，用自己的雙手解決當前的生活困難和長遠發展問題。”可以說，退耕還林不僅僅是甘肅生態建設史上的歷史性突破，而且順應了經濟社會發展的規律，給甘肅農村帶來了一場廣泛而又深刻的變革，對甘肅經濟社會的影響十分深遠。

二、基層干部群眾對“一刀切”暫停新增退耕還林任務反映強烈

（一）對繼續安排新增退耕還林任務的愿望強烈。甘肅省地處黃土、青藏、蒙新三大高原交匯地帶，又是騰格里、巴丹吉林、毛烏素三大沙漠的前沿和全國主要風沙源之一，也是全國水土流失最為嚴重的省份之一，91%的國土存在不同程度的水土流失，多年平均年輸入江河泥沙5.47億噸，其中輸入長江0.42億噸，占長江流域輸沙總量的1/10；輸入黃河4.92億噸，占黃河流域輸沙總量的1/3；輸入內陸河0.13億噸。全省70%的耕地是山旱地，近80%的農村人口生活在干旱半干旱地區，長期以來處處禿嶺黃色一片，多為不毛之地，自然條件十分嚴酷。甘肅省林業廳反映，國家2007年停止退耕地造林是出于對糧食安全乃至國家安全的考量，但這一宏觀決策忽略了地區差異和個別地區的特殊性。甘肅省2011年盡管創下了甘肅糧食產量的最高紀錄，但只占全國糧食總產量的1.78%，位居全國第21位。一個地區是否退耕還林，應統籌考慮宏觀與微觀、全局與局部、一般與特殊之間的關系，因地制宜、分類施策，既不應一哄而上，也不應一切而下。據調查，甘肅省25度以上坡耕地還有1277.2萬畝。甘肅省政府2010—2012年連續三年向國務院專門報告，要求繼續實施退耕還林。退耕還林工程在甘肅不只是改善生態的問題，也關系到民生問題。由于陡坡耕種、森林植被遭受嚴重破壞，2010年舟曲“8·8”特大泥石流災害中一千多人遇難，縣城遭到嚴重毀壞，損失十分慘重。舟曲縣至今仍有25度以上坡耕地24.4萬畝，受災最為嚴重的縣城周圍到處都是陡坡耕地，有的坡度甚至達四五十度。如果不退耕還林，將來還有發生泥石流的危險。2012年5月10日，定西市岷縣特大冰雹山洪泥石流又致多人遇難，直接經濟損失72.3億元。定西的同志講，由于岷縣泥石流發生在下午，當地政府緊急組織群眾轉移。如果像舟曲那樣發生在深夜，損失將更加慘重。武威市反映，為了保障石羊河流域下游的生態用水，阻止巴丹吉林、騰格里兩大沙漠合攏，民勤縣“關井壓田”64萬畝，這些耕地如果不及時還林還草，將逐步沙化，形成新的沙源地。據中科院調查，甘肅省農民對于退耕還林的認知率達99%，有90%以上的農民支持退耕還林工程，95%以上的農民認為生態環境破壞非常嚴重，必須加以治理。

（二）迫切希望改變退耕還林政策比較效益下降的現狀。退耕還林對退耕農戶的補助政策是在2000年制定的。雖然《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（國發[2007]25號）將退耕還林補助政策延長了一個周期，一定程度上緩解了退耕農戶的生計困難，但對退耕農戶的直接補助標準降低近一半。近年來，中央為確保農民增產增收，促進糧食生產，取消了農業稅，種糧補貼范圍不斷擴大、補貼標準不斷提高，加之糧食價格大幅上漲，致使退耕還林補助政策的激勵作用弱化。現在與退耕之初相比，退耕農戶領到的補助資金縮水，現行政策補助已購買不到原政策規定的糧食實物數量，農戶造林護林的積極性下降，一些地方甚至出現了毀林復墾的苗頭。同時，由于退耕還林補助是退耕農戶現金收入的主要來源之一，退耕還林比較效益和實際購買能力下降，影響退耕農戶的生活水平和脫貧致富。特別是河西地區，完善政策的補助金還不夠支付管護澆水的費用，加之土地租金上漲，退耕農戶多數感覺到應得利益受到損害，部分地區群眾集體上訪要求提高補助標準。例如，退耕還林第二輪補助是90元/畝，張掖市退耕農民為了保證樹木成活，每年光澆水就要花150元，入不敷出。當地農民種地畝收入在1200—2000元左右，國家種糧補貼達110元/畝，取消農業稅減少農民支出40元/畝左右。當地廣大農民迫切希望提高退耕還林補助標準。

三、亟待解決的問題

（一）一些鞏固退耕還林成果項目實施困難。由于一些地方對退耕農戶的實際需求調查研究不夠，項目可行性論證不夠充分，造成一些建設項目與實際需求相脫節，有的項目不太受退耕農戶歡迎。特別是，一些地方的有關部門在編制專項規劃時，比較機械地理解執行有關規章制度，按基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民、后續產業發展、補植補造的先后次序來安排建設內容和建設規模，甚至先將鞏固退耕還林成果專項資金切塊，要求基本口糧田建設投資占中央專項資金的50%以上，而不是從實際出發，在分析本地需求和可能的基礎上，因地制宜確定建設內容和規模。有的地方不是自下而上地編制規劃，而是自上而下地“分配”規劃。盡管2011年國家組織對專項規劃進行了適當調整，但由于有的部門干預過多，導致專項規劃沒有體現甘肅特色和退耕農戶的實際需求。比如，對農民增收貢獻較大的特色林果產業沒有得到足夠重視，甘肅省補植補造、林業后續產業項目資金僅占本省中央專項資金的27.6%，榆中、渭源、張家川等16個縣區的林業項目資金所占比例不足10%，禮縣只占1.12%。部分縣在安排項目時，項目實施沒有使退耕農戶受益或受益較少，沒有真正達到解決退耕農戶長遠生計問題的目的。

（二）與現行財政政策結合不夠緊密。退耕還林是一項涉及生態和民生的系統工程，需要各方面相互配合，才能確保發揮最大的效益，確保成果鞏固。在具體實施過程中，大多數地區將這項工程單獨運行，與現行的其他林業財政政策沒有緊密結合起來。例如，大規模的退耕還林需要強有力的科技支撐，提高工程建設的質量效益，但目前沒有與中央財政林業科技推廣示范資金項目統籌結合；工程早期營造的林木已經郁閉成林，由于缺乏必要的撫育經營措施，大部分生態林處于自然生長狀態，林木長勢較差，“健康”狀況不良，容易誘發森林火災和病蟲害，而地方上報中幼林撫育任務時，也沒有將這個因素考慮在內，無法享受中央財政的森林撫育補貼；工程營造的生態林發揮了較好的生態效益，目前已符合國家級生態公益林界定條件的，也尚未及時審核界定后納入中央財政森林生態效益基金補償范圍。

（三）基層工作經費比較匱乏。退耕還林工程政策性強、國家投資巨大，直接面向千家萬戶，工作涉及方方面面，工程建設所需的前期工作內容復雜，工程管理任務繁重，包括作業設計、登記造冊、圖表制作、建檔立卡、合同簽訂、檢查驗收、糧款發放、確權發證、效益監測等一系列工作，都需要有相應的前期工作費和工程管理費用。各地紛紛反映，退耕還林工程作為國家的一項重大生態建設工程，工程資金都是補助性質的，盡管國發[2007]25號文對落實基層工作經費問題提出了明確要求，但大部分地方仍按照同級財政負責的原則只解決了省級的工作經費，工程管理任務最繁重的縣級工程管理部門的工作經費依然沒有固定來源。而且，甘肅省自然條件差，栽植的苗木需要多次補植才能成活、成林，雖然種苗補助費逐年增高，但隨著物價上漲，苗木費、人工費、水費等費用也在增加，為保證造林質量，有些地縣舉債造林和管理，林業部門不堪重負。由于甘肅省貧困地區較多，地方財政基本上都是吃飯財政，很多縣靠財政轉移支付過日子，難以配套工作經費。隨著管理范圍不斷擴大和深入，管理內容越來越JAyKwJpY019CJfq9AeUbUg==廣泛，工作經費的缺口越來越大，一定程度上影響了退耕還林工作的正常開展。

四、思考與建議

2012年中央1號文件對退耕還林工作再次明確要求，提出“鞏固退耕還林成果，在江河源頭、湖庫周圍等國家重點生態功能區適當擴大退耕還林規模”。為此，提出如下建議：

（一）應繼續推進生態脆弱地區實施退耕還林。基層干部群眾普遍反映，國家為退耕還林花了這么多錢，問題發現了，經驗總結了，工作規律逐步掌握了，停下來損失太大。特別是對于生態惡劣、經濟貧困的老少邊貧地區，與其國家長期救濟扶持，不如繼續實施退耕還林。因此，應堅持有計劃、有步驟地推進西部生態脆弱地區的退耕還林工程，要根據實際情況有選擇地局部重啟退耕地造林，盡快在類似甘肅舟曲、民勤等生態脆弱的地區安排新增退耕還林任務。

（二）適當提高退耕還林補助標準，分類建立退耕還林補償機制。為了適應經濟發展的現狀，應綜合考慮目前糧食市場總體價格水平、農業綜合補貼標準和中央財力承受能力等因素，適當提高對退耕農戶的補助標準，并及時根據社會經濟發展和物價水平進行動態調整。關于具體的補助政策，可以分生態林和經濟林采取不同的政策。對于純生態型林木，應實行國家長期補助。充分結合各地的實際情況，繼續安排鞏固退耕還林成果專項資金。在退耕還林第二輪補助到期后，應將退耕地營造并符合規定條件的生態林，經界定后納入中央財政森林生態效益補償范圍。對于經濟型林木，可借鑒目前中央財政造林補貼的模式給予補助。

（三）加強與現行財政政策的緊密結合。目前，中央財政對林業發展的很多環節均有支持政策，應將現行林業科技示范推廣、良種補貼、中幼林撫育補貼、森林生態效益補償等政策與退耕還林有機結合起來，形成政策合力，使退耕還林工程發揮更好的生態、經濟和社會效益。例如，可考慮在中央財政林業科技推廣資金中，安排有關項目配合和支持當地退耕還林。

（四）因地制宜調整鞏固成果專項規劃和年度計劃。有些地方反映，當地鞏固成果專項規劃不太切合實際，有的項目農民沒有積極性，難以實施；有的項目由于市場和農民生產生活方式的變化，需要進行調整。目前退耕農民的基本生活都有保障，關鍵是要想辦法讓農民生活得更好，增加農民收入，大力發展有地方特色的后續產業。因此，應減少部門干預，賦予地方一定的權力，在專項資金總量不變并報上級有關部門批準的前提下，允許各地根據實際情況的變化，實事求是地調整專項規劃和年度建設任務。

（五）適時對退耕還林工程開展績效評價。退耕還林工程從1999年開始試點已經實施了13年，目前大部分退耕還林面積進入了完善政策鞏固成果補助期。這項工程取得了什么樣的效益，財政資金使用績效如何，政策執行情況怎樣，都需要一個全面客觀的評價。建議我部積極探索建立退耕還林績效評價體系，可以先在完善政策期滿時，開展一次全面的退耕還林資金和項目績效評價，通過專業人員的檢查驗收，重點考核面積保存率、林分質量、生態效益、經濟效益等，向社會公布一個客觀的結果，也為下一步更好地推進工程建設提供可靠的依據。

（六）適當考慮解決基層的工作經費問題。按照工程管理的要求和地方的實際困難，建議中央財政按照已安排的退耕還林任務或年度投資，安排一定的工作經費補助，同時應要求省級財政相應安排工作經費，保障基層工程管理工作的正常開展。

（作者單位：財政部農業司）

責任編輯：宗宇翔