“十二五”江蘇財政扶貧政策調研報告

江蘇省一直以來都非常重視扶貧工作的開展，特別是脫貧攻堅的進行，使得江蘇省大部分農民脫離了貧困線，但是由于歷史以及經濟發展的不平衡性等原因，江蘇省農村仍然存在著貧困問題，而且應該引起注意的是，江蘇省農村貧困出現了新的特點，如絕對貧困與相對貧困的問題，貧困分散性問題等，為此，調研組深入淮安楚州區、沭陽、新沂、灌南、濱海、海安、姜堰等縣市（區），通過實地調研、座談會、問卷調查等形式，在廣泛聽取當地政府相關機構、省扶貧工作隊以及貧困戶等意見的基礎上，對我省近年來脫貧攻堅工程的實施效果、扶貧經驗、存在問題進行了總結，并就做好下一步我省扶貧工作提出了相應的政策性建議。

一、脫貧攻堅工程評價

（一）農民人均收入得到顯著增加。2010年全省農村居民人均純收入達9118元，是2008年的1.24倍。城鄉居民收入比為2.53∶1，是全國最小的省份之一。

（二）貧困戶、經濟薄弱村脫貧狀況良好。截至2010年，全省449.62萬建檔立卡低收入人口中有362.38萬人實現脫貧，脫貧率達80.6%； 2010年全省投入各類幫扶資金18.5億元，幫助35萬貧困農戶落實了幫扶措施，123.83萬人實現脫貧，蘇中地區全面實現脫貧攻堅目標。蘇北地區2011年底基本實現脫貧目標，提前一年完成脫貧攻堅任務。

經濟薄弱村方面，通過產業帶動、整村推進、集體經營（資源承包、資產承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。1011個省定經濟薄弱村中有604個村基本實現脫貧目標。

（三）各項脫貧措施富有成效。

1.產業化開發。通過產業化開發帶動貧困戶就業與增收主要有三種方式，一是高效農業（包括大棚種植和畜禽養殖）項目的推進，各地將脫貧產業項目與培植特色主導產業、加快農業產業化進程相結合，建立貧困戶脫貧長效機制；二是通過標準廠房的建設，獲取資金收益，并直接帶動貧困戶就業脫貧。三是通過發展“三來一加”等項目帶動貧困戶脫貧。以沭陽縣的“安陽工藝”為例，該公司已經在胡集、塘溝、十字等8個鄉鎮、社區設立28個加工點。每個加工點月均產值近百萬元，可以帶動農戶月增收10萬元。

2.村集體經濟培育。壯大村集體經濟主要有三種方式：一是定向投資回饋收益。例如濱?？h在正紅小額貸款公司注資450萬元，通過委托理財，每年向濱?？h45個省定經濟薄弱村回饋收益1萬元。二是通過集體經營的方式獲得盈利，主要包括農田、水域等資源的承包，固定資產租賃等。三是建設標準廠房出租的租金。

3.小額貸款與資金互助提供金融支持。通過扶貧小額貸款和扶貧互助資金會的建設，在一定程度上解決貧困農戶發展生產經營服務項目的資金困難。以沭陽縣萬匹鄉扶貧發展互助資金會為例，該資金互助組織現有入股會員462戶，互助資金134萬元，其中上級財政補助15萬元，會員入股119萬元（其中306戶貧困戶入股資金27.8萬元），農戶借款132萬元，借款農戶316戶，共有138戶建檔立卡戶因此而脫貧。

4.提供社會幫扶服務。一是由各級政府牽頭，組織機關、企事業單位或個人與貧困村、貧困戶結對幫扶。二是婦聯采取的針對婦女兒童的幫扶。除此以外，各地也根據自身的實際情況，對其他弱勢群體開展了各式各樣的社會幫扶。

5.勞動力培訓。一是針對貧困地區的勞動力轉移培訓；二是發展高效農業的技術培訓；三是結合“三來一加”等項目的技能培訓。以沭陽縣為例，該縣出臺了《沭陽縣農村貧困勞動力培訓轉移工作實施意見》，擇優確定職業技能培訓機構承擔農村貧困勞動力轉移培訓工作任務，實行劃片到鄉、包干到校、責任到人，鄉鎮與培訓學?！袄壥健笨己耍⑧l鎮貧困勞動力培訓目標保證金制度；以短期實用職業技能培訓、就地辦班和進縣經濟開發區企業就業為主，受培訓農民的就業率達97%。

6.農村社會救助與社會保障體系。主要體現在農村低保制度、農村五保供養、新農合制度、新農保制度覆蓋率的提高和臨時性求助的增加等，為農民提供了基本的社會保障網絡，使得貧困戶暫時脫離了貧困。以新沂市為例，全市共有農村低保對象1萬8千多戶，3萬7千多人，補償標準為210元/月；農村五保戶4667人，集中供養每人每年補助3800元，分散供養每人每年2300元。

（四）存在的主要問題。

脫貧攻堅工程在提高農戶收入、壯大村集體經濟等方面發揮了重要作用，但也存在一些問題。主要體現在：脫貧與返貧并存、邊緣經濟薄弱村現象日益顯現、貧困戶培訓針對性不夠強、小額信貸政策標準與需求存在差異、資金互助合作社資金來源少、農村基礎設施建設滯后、社保政策體系對貧困戶的特殊政策不完善、扶貧主體單一“等、靠、要”現象突出等。

二、“十二五”扶貧新思路

脫貧攻堅工程實施以來，江蘇省扶貧工作取得顯著效果，絕對貧困現象基本消除。貧困的標準逐步由絕對貧困向相對貧困變化，這就需要調整扶貧觀念，采取新的扶貧策略，進行更有針對性的扶貧。

（一）從絕對貧困到相對貧困。江蘇省貧困地區面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是轉變成農民持續增收難以及相對收入擴大的問題，這就需要扶貧視角從絕對貧困向相對貧困轉變。扶貧的最終目的不僅是要讓貧困群體脫離貧困陷阱，而是要實現全面小康的目標。因此扶貧對象也不僅僅要考慮絕對貧困戶，而且還要考慮低收入者，即所謂的相對貧困群體。

（二）從開發式扶貧到發展式扶貧。江蘇省脫貧攻堅項目采取開發式扶貧的策略，這對消除絕對貧困是十分必要的。在新時期，扶貧的重點從絕對貧困向相對貧困轉化以后，新一輪的扶貧方式應轉向發展式扶貧，主要有兩層含義：一是在對扶貧對象進行合理劃分的基礎上，對不同貧困農戶采取不同發展策略，從而保證扶貧工作持續穩定的開展；二是在宏觀上，對不同貧困類型，采取不同的扶貧模式，如蘇北地區，可以采取以整村推進、產業帶動等為主的開發式扶貧的模式，對于蘇中以及蘇南的點貧困問題，可以通過貧困農戶單獨能力建設與社會保障方面進行扶貧，從而保障扶貧工作高效與持續發展。

（三）從政府主導向多元化發展模式轉變。各國反貧困經驗表明，在扶貧的過程中，政府并非唯一的行動者，貧困人口、市場組織、民間組織等都是反貧困中不可或缺的行動主體。以政府為主導的多元反貧困主體組合，通過不同方式各自發揮自己的作用，多管齊下，使貧困現象得到顯著改善。

新的扶貧模式應該由傳統的政府主導向政府帶動、其他組織輔助相結合的多元化發展模式轉變。

（四）從外部推動到能力建設。政府扶貧措施的核心就是要建立扶貧的長效機制，使得貧困戶能夠脫離貧困陷阱。因此，在今后的扶貧工作中，應將重心從外部推動轉變到能力建設中來，因地制宜、因人而異地培養貧困群體的勞動技能，使這部分群體獲得持續發展的能力。

（五）幫扶資金直接投入與金融支持相結合。財政幫扶資金直接投入較好地解決了貧困地區產業發展的資金問題，有效帶動了貧困戶的脫貧。但過于依賴財政資金直接支持，使得脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率性。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規范使用財政資金，采取幫扶資金直接投入與金融支持相結合的辦法。

（六）社會保障與發展式扶貧相結合。脫貧攻堅項目只是針對于那些能夠通過產業帶動、能力培訓、金融支持而脫貧的農村貧困群體。而對于那些沒法通過上述途徑脫貧的貧困戶來說，則需要社會保障來解決其貧困問題。因此，在下一輪的扶貧工作開展過程中，社會保障要與發展式扶貧相結合。

三、政策建議

江蘇省實施的脫貧攻堅工程消除了絕對貧困。如何幫扶農村地區的低收入群眾奔小康成為下一階段扶貧的目標。面對新形勢、新任務，在扶貧工作上要有新思路、新舉措?？傮w來看，“十二五”期間要以鞏固脫貧攻堅成果、提高低收入群體收入、改善其生產生活條件為重點。要更加注重造血功能的培育，更加注重政策的協調配合，更加注重農村低收入群體發展能力的培養。在堅持政府主導的同時，積極鼓勵引導各類社會組織參與，增加低收入群體的內在動力與活力。要強化縣級責任，建立政府扶持以縣為主、上級政府獎勵相結合的扶貧新體制。

（一）實行貧困戶分類管理。一是對于那些喪失勞動能力、殘疾、無法自救的貧困人口，納入最低生活、教育、衛生保障體系，實行救濟式扶貧。二是對于那些缺乏技術、資金等資本、社會因素致貧的具有發展潛力貧困戶，實行開發式扶貧，即加強貧困戶的能力建設。不但扶持生產，更注重生產生活條件的改善和發展能力的培養，堅持產業扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。三是對貧困戶進行合理劃分基礎上，確定選擇開發式扶貧還是救濟式扶貧方式，工作重心采取貧困村公共服務和培育貧困家庭的發展能力相結合的方法有效促進脫貧。

（二）劃定相對貧困線。在相對貧困線的劃定方面，國際上通常的做法是將收入少于平均收入的1/2或者1/3的社會成員視為相對貧困群體。從最近開展的“百村萬戶”的調查顯示，灌南縣農村人均收入低于4000元的戶數占23.8%，人口占18.4%；新沂市農村人均收入在2500—3000元之間占15.4%，在3000—3500元之間占7.3%，約占23%的人群屬于相對貧困群體；楚州區農民人均收入2500元以下占比為0.77%，2500—4000元占比為35.32%；海安農民人均收入4000元以下占比為4.15%，7000元以下占比為21.76%。建議相對貧困線的劃定應該采用“絕對數額和相對比重相結合”的方式，經濟薄弱地區以農民人均收入3500元為相對貧困線，其他地區以農村總人口的15%—20%的最低收入群體定義為貧困群體。

（三）大力發展小額信貸和資金互助合作社，加強金融支持的扶貧力度。一是提高扶貧貸款發放的額度。對于大戶貸款的額度，從原來的5萬元提至8—10萬元，不斷增強大戶的帶動性，但要嚴格控制比例，大戶帶動額度不應超過25%；對于貧困戶，將原來最高的貸款額度從1萬元提至2萬元。二是資金互助合作社在資金籌集上，上級財政適當增加資金互助合作社的啟動資金；在運營管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，提供必要的經費支持，并加強自身的風險管理。

（四）完善社會救助和社會保障體系。一是健全社會救助網絡，防止返貧現象發生，主要通過實行教育救助、提高醫療救助標準、臨時救助與農業保險相結合等方式；二是完善社會保障體系，可采取適當提高農村低保標準、對低收入戶參加農村養老保險等個人繳費給予適當補貼的辦法。

（五）加強農村基礎設施建設。多年來，雖然我省不斷加大農村基礎設施建設的力度，但由于多方原因，我省農村尤其是經濟薄弱地區農村基礎設施建設仍較滯后，在一定程度上成為農村發展的瓶頸因素之一。隨著幫扶工作進入新階段，可考慮將“治本”措施放到相對優先的位置。通過幫扶政策資金與相關用于“三農”政策資金的協調配合，形成政策資金合力，加強農村基礎設施建設，特別是那些經濟薄弱村，政策力度可以更大些。從而改善農民生產生活條件，促進其收入提高。

（六）繼續推進開發式扶貧項目。一是開發式扶貧應與地方產業相結合，并扶持低收入農民的生產經營融入農民合作社等組織化體系之中。二是開發式扶貧項目應采用體現規模效應的發展模式。

（七）積極開展“參與式”培訓，與項目相結合。為了進一步提升培訓的質量和效果，一是注重參與式培訓，強調“從干中學”；二是注重與產業相結合，突出“產業帶動”；三是針對貧困婦女等特殊群體開展扶貧培訓。

（八）提高財政扶貧資金使用效率。合理分配與使用財政資金可以確保扶貧工作健康持續有序發展，在扶貧資金的使用上要把握好以下兩點，一是合理分配啟動資金與獎補資金；二是優化幫扶資金使用模式。優化各參與主體的責任配置，特別是縣級政府承擔更大責任，有利于激發其內在動力，避免出現道德風險，從而提高資金使用效率。各主體承擔的出資份額要與其能力相適應，既要體現幫扶的導向，又要保持適度的壓力。專項幫扶資金要與相關用于“三農”的投入進行協調配合，形成合力，著力解決好幫扶資金的使用與其他相關資金各自為戰、“兩張皮”的問題。

（九）建立多元化的扶貧模式。充分發揮政府作用的同時，積極強化低收入戶的主體作用，支持引導其他組織參與扶貧，形成多元化扶貧模式。要采取必要措施，激發低收入戶的發展熱情和意愿，激活內生動力；對非盈利性的扶貧組織，政府應及時提供有關信息，并加強溝通，共同扶貧；鼓勵引導營利性組織在市場機制框架內承擔一定的社會責任，對成效明顯的可給予適當的表彰和鼓勵；支持特殊組織的扶貧，如婦女扶貧等，可加強與相關組織的合作，并給予必要的資金支持等。

責任編輯：洪峰