淺談財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的問題和建議

近年來，河南省陜縣抓住國家加大農(nóng)業(yè)投入的機(jī)遇，按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，整合財(cái)政支農(nóng)投入，努力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)科技水平。本文從陜縣的實(shí)際做法出發(fā)，談?wù)剬?duì)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的問題和建議。

一、財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的做法

（一）支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。2001年以來，陜縣財(cái)政支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)投入5.2億元，其中2011年投入6900萬元。重點(diǎn)支持了緣份果業(yè)公司、天順養(yǎng)殖公司、人和牧業(yè)公司、龍飛股份有限公司等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司發(fā)展。目前，全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)到13個(gè)，其中省級(jí)以上4個(gè)。農(nóng)民專業(yè)合作組織達(dá)到180個(gè)。2012年實(shí)施的陜縣750噸無公害蔬菜種植基地項(xiàng)目，發(fā)展50畝無公害蔬菜，引進(jìn)番茄新品種1個(gè)，年產(chǎn)蔬菜750噸，受益農(nóng)戶50余戶，年戶均增加收入約1.3萬元，安排農(nóng)村剩余勞動(dòng)力25人，推動(dòng)了陜縣蔬菜產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效和無公害生產(chǎn)。

（二）支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和實(shí)用技術(shù)推廣。2005年實(shí)施農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)以來，至2011年補(bǔ)貼270.3萬元，培訓(xùn)6000余人次，其中2011年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移陽光工程培訓(xùn)撥款金額64萬余元，培訓(xùn)1400人次。每年籌措資金2600萬元，支持農(nóng)業(yè)科技示范基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)推廣和實(shí)施“綠色證書”及新型農(nóng)民科技培訓(xùn)等。提高了廣大農(nóng)民就地就業(yè)能力，提高了農(nóng)業(yè)科技含量，為陜縣農(nóng)業(yè)繁榮和農(nóng)村發(fā)展提供了人才支撐和人力儲(chǔ)備。

（三）支持特色農(nóng)業(yè)和區(qū)域化農(nóng)業(yè)發(fā)展。一是在縣東部丘陵區(qū)根據(jù)土壤粘重、適生耐旱作物的特點(diǎn)，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)煙葉、朝天椒、紅薯等經(jīng)濟(jì)作物。形成了4萬畝優(yōu)質(zhì)煙葉、3萬畝朝天椒、1萬畝紫芯紅薯生產(chǎn)基地，大力打造東部經(jīng)濟(jì)區(qū)。二是在南部山區(qū)利用山高林密、生態(tài)優(yōu)良的地域優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展林產(chǎn)業(yè)、畜牧業(yè)，利用飼草飼料資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展草食家畜養(yǎng)殖，形成了20萬頭肉牛、30萬只肉羊生產(chǎn)基地，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娙司鍪?980元，大力打造南部林牧區(qū)。三是在西部黃土塬區(qū)，根據(jù)地域海拔高、晝夜溫差大的特點(diǎn)，大力發(fā)展高山蘋果和越夏蔬菜，形成了32萬畝優(yōu)質(zhì)果品生產(chǎn)基地和3萬畝越夏蔬菜生產(chǎn)基地，成為全縣特色農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)示范區(qū)，初步形成了“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的發(fā)展格局，如菜園鄉(xiāng)過村共有耕地4300余畝，人口2100人，種植果樹3650畝，2010年果品總產(chǎn)值近2000萬元，人均果品收入近萬元，已成為豫西有名的果品專業(yè)村。2005—2009年，全縣蘋果、蔬菜、烤煙三大特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值77365萬元，林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值5557萬元，以特色養(yǎng)殖業(yè)為代表的畜牧業(yè)產(chǎn)值41610萬元。

二、縣級(jí)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)存在的主要問題

（一）縣級(jí)政府財(cái)力有限，財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的投入不足。

農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，也是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，與其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比具有明顯的弱勢(shì)，不但點(diǎn)多、線長(zhǎng)，而且短期效益不明顯，任何時(shí)候都需要政府強(qiáng)大支持力度和保護(hù)力度。就陜縣來講，與三門峽市的澠池、靈寶等縣市相比，財(cái)政總收入總量仍然很低，特別是一般預(yù)算收入總量更少，財(cái)力更弱，財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持更加有限，更需要中央、省財(cái)政的優(yōu)先支持，確保財(cái)政支農(nóng)投入優(yōu)先增長(zhǎng)、穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策充分落實(shí)到位，加大財(cái)政支農(nóng)力度，推動(dòng)全縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（二）資金配套政策過多，縣級(jí)財(cái)政資金落實(shí)有限。

由于各農(nóng)口主管部門紛紛出臺(tái)配套資金政策，在資金配套方面的政策不夠統(tǒng)一，很多項(xiàng)目資金文件都附帶配套資金的要求，而實(shí)際上對(duì)落實(shí)這些政策的縣級(jí)財(cái)政來說，由于財(cái)力有限，縣級(jí)財(cái)政沒有多少財(cái)力支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)投入資金往往依賴于上級(jí)財(cái)政“輸血”方式的無償支持，無法滿足上級(jí)要求的大量配套資金。

（三）財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金使用效益不高，績(jī)效不明顯。

財(cái)政資金直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)、用于切實(shí)保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給的有限，用在新時(shí)期的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，如持續(xù)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、定單農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、三色農(nóng)業(yè)等方面的效益不高，績(jī)效不明顯，部分公共產(chǎn)品的提供不符合農(nóng)民的實(shí)際需要，一些涉農(nóng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，還存在收費(fèi)高、服務(wù)差等問題。

三、縣級(jí)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的對(duì)策建議

（一）夯實(shí)縣級(jí)政府財(cái)力，加大對(duì)縣鄉(xiāng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付力度。

縣級(jí)應(yīng)該構(gòu)建穩(wěn)定增長(zhǎng)的地方稅收體系，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供有力的保障，加大中央財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付力度，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長(zhǎng)幅度不低于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)幅度，農(nóng)業(yè)投入每年增長(zhǎng)的幅度不低于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)幅度，同時(shí)，靈活運(yùn)用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、民辦公補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，充分發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的示范和帶動(dòng)作用，吸引與誘導(dǎo)工業(yè)、城市和社會(huì)各方資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，以逐步形成規(guī)范、穩(wěn)定增長(zhǎng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持資金來源。

（二）針對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不同對(duì)象和環(huán)節(jié)，優(yōu)化財(cái)政投入機(jī)制 。

財(cái)政項(xiàng)目資金作為政府引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策手段，要根據(jù)不同的支持對(duì)象和環(huán)節(jié)，采用不同的支持方式，才能達(dá)到政策效果：一是加大財(cái)政無償投入，在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中的純公益部分，屬于公共財(cái)政履行職能的范圍，財(cái)政應(yīng)無償?shù)赝度搿Ｈ甾r(nóng)產(chǎn)品基地的基礎(chǔ)設(shè)施包括水利工程、機(jī)耕道路等；二是創(chuàng)立財(cái)政有償投入，對(duì)于產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中屬于市場(chǎng)籌資部分，財(cái)政可采取有償投入，支持企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模；三是繼續(xù)加大財(cái)政貼息，鼓勵(lì)企業(yè)使用銀行貸款，進(jìn)行深加工技改、優(yōu)良品種繁育、新產(chǎn)品開發(fā)、新技術(shù)推廣、市場(chǎng)改建擴(kuò)建、配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，財(cái)政可在一定時(shí)期內(nèi)給予全額或部分貼息；四是創(chuàng)立以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度，對(duì)于龍頭企業(yè)開發(fā)引進(jìn)推廣良種和新技術(shù)，培訓(xùn)和指導(dǎo)農(nóng)民，開展農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)基地建設(shè)，引進(jìn)推廣應(yīng)用農(nóng)產(chǎn)品精深加工、包裝、儲(chǔ)藏、保鮮等技術(shù)，申報(bào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、培育產(chǎn)品品牌、提供食品安全服務(wù)，開展市場(chǎng)信息服務(wù)、建立營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、舉辦產(chǎn)品宣傳推廣活動(dòng)等，財(cái)政可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式進(jìn)行支持。

（三）加大培育農(nóng)村科技市場(chǎng)財(cái)政支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到重要作用。目前，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的農(nóng)產(chǎn)品良種化程度、育種水平，水、肥的利用率，農(nóng)產(chǎn)品的加工儲(chǔ)存能力等水平亟待提升。由于農(nóng)業(yè)科技市場(chǎng)不完善，農(nóng)業(yè)科研的成果不能及時(shí)有效用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)徹底加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村科技服務(wù)市場(chǎng)體系建設(shè)和加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣運(yùn)用的支持力度，圍繞各地區(qū)地方主導(dǎo)產(chǎn)品和支柱產(chǎn)業(yè)，用財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段對(duì)市場(chǎng)前景好、附加值高的農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行支持，對(duì)引進(jìn)、示范、推廣的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)品種，先進(jìn)種養(yǎng)方式及高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)進(jìn)行大力支持，促進(jìn)傳統(tǒng)技術(shù)和高新技術(shù)結(jié)合，提高農(nóng)產(chǎn)品科技含量，降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（四）以財(cái)政投資為導(dǎo)向，引領(lǐng)多元化投入，完善對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的資金投入機(jī)制。

當(dāng)前，對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，僅僅依靠財(cái)政，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不能更好地滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)54c4f47e6394359d3bbf237d2fd04c27發(fā)展的要求，縣級(jí)財(cái)政尤其如此。因此，必須通過招商引資、股份合作、資本運(yùn)營(yíng)、資源補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段，堅(jiān)持政府扶持與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，政策扶持與資金投入相結(jié)合；建立“農(nóng)民投入為主體，政府支持為輔助；地方投入為主體，上級(jí)補(bǔ)助為輔助”的多元投入新機(jī)制，逐步形成以政府投入為導(dǎo)向、為重要來源的多元化的穩(wěn)定增長(zhǎng)的投入機(jī)制。積極創(chuàng)新財(cái)政政策措施，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)，民辦公助，財(cái)政貼息、以物抵貸等方式引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自愿投資投勞，積極建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。以較少的財(cái)政投入，引導(dǎo)出更多的社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)。通過提高農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的參與度，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的積極性，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)民為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)格局。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)督檢查，推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)資金使用效益起著重要的作用。一是加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督檢查。財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門應(yīng)建立健全財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的管理監(jiān)督檢查機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、資金使用、項(xiàng)目效益進(jìn)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督管理，明確每一財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的責(zé)任人，依法對(duì)項(xiàng)目具體執(zhí)行和資金使用行為以及各有關(guān)責(zé)任人實(shí)施嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施和責(zé)任追究制度；要配合審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督檢查部門對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)或檢查，總結(jié)分析專項(xiàng)資金的使用情況，對(duì)存在的問題提出意見并及時(shí)處理，確保專項(xiàng)資金合理、安全、有效使用。二是建立健全績(jī)效考評(píng)體系。財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門應(yīng)建立健全專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，分項(xiàng)建立專項(xiàng)資金考核評(píng)價(jià)制度，量化指標(biāo)體系，以評(píng)分制按專項(xiàng)資金使用周期分項(xiàng)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。項(xiàng)目完成并經(jīng)審計(jì)和驗(yàn)收后，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)組織有關(guān)專家或委托中介機(jī)構(gòu)，對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的組織申報(bào)、篩選立項(xiàng)、實(shí)施管理、監(jiān)督檢查等全過程進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，增強(qiáng)專項(xiàng)資金支出的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、可行性，為政府決策提供有效依據(jù)。三是建立績(jī)效考評(píng)公開制度。財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息的公開發(fā)布制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布，逐步推進(jìn)公示制度，增強(qiáng)政府支出的透明度，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。通過監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)、公示制度，全面總結(jié)財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的決策、實(shí)施和運(yùn)作情況，規(guī)范財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用管理行為，改變“重分配、輕監(jiān)督、輕績(jī)效”的現(xiàn)狀，切實(shí)提高財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的管理效能和使用效益。

（六）不斷加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)，大力提高農(nóng)民素質(zhì)。

近年來，財(cái)政支持實(shí)施的“陽光工程”、“雨露計(jì)劃”等形式的農(nóng)民培訓(xùn)，對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民掌握新技術(shù)起到了積極作用。但是當(dāng)前一些農(nóng)村的農(nóng)民文化水平普遍較低，農(nóng)村還有相當(dāng)?shù)奈拿ぃ瓣柟夤こ獭薄ⅰ坝曷队?jì)劃”的覆蓋范圍還留有死角，這對(duì)于縣鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)很是不利。因此，大力發(fā)展農(nóng)村成人教育、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，建立多層次、多形式的農(nóng)村教育和技術(shù)培訓(xùn)體系，使更多的先進(jìn)適用技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村基層和農(nóng)戶，使農(nóng)民盡快掌握現(xiàn)代多項(xiàng)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，提高科學(xué)文化素質(zhì)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)快速邁向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（作者單位：河南省陜縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：袁中良