財政支出績效評價結果應用研究

2009年6月，財政部頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，并于2011年4月重新作了修訂，這標志著我國財政支出績效評價工作正逐步步入規范化、制度化的軌道。目前，各級財政部門均在健全相應的績效評價管理制度，建立評價指標體系，積極探索財政支出績效評價工作，并取得了一定的成效。然而，如何真正發揮績效評價工作的作用，如何應用評價結果規范日常的財政預算和項目管理工作，仍是當前和今后一段時間財政績效預算管理面臨的難題。

一、當前財政支出績效評價結果應用的現狀與問題

（一） 財政支出績效評價結果應用的現狀。

近年來，我國中央部門和各級地方政府紛紛開展績效評價的實踐與探索，并結合實際情況對評價結果不同程度地予以應用。從實踐情況來看，主要有以下幾方面：一是將評價結果作為考核部門和單位領導績效的重要依據；二是把評價結果通過新聞媒體在一定范圍內予以公布；三是將評價結果上報人大，接受人大的監督。此外，部分地方政府也把績效評價結果作為優化組織機構以及簡政放權的依據，并探索了績效預算、績效審計等辦法。目前，江蘇、浙江在績效評價結果應用方面領先于其他地區，浙江省總結了自2003年起財政績效評價工作經驗，探索建立一套與部門預算相結合、多渠道應用評價結果的機制，包括激勵機制、反饋機制和公開機制等。2010年江蘇東臺市為充分發揮財政支出績效評價工作的作用，有效應用績效評價結果，提出了關于加強財政支出績效評價結果應用的意見，要求建立與部門預算相結合的應用機制，實現績效評價與部門預算的有機結合，促進財政資金的合理分配與有效使用等。

（二）財政支出績效評價結果應用存在的主要問題。

1.結果應用缺乏制度保障。

目前，我國尚未從法律層面對績效評價進行規范，結果應用的機制也不健全，全國絕大部分地方沒有建立評價結果應用的規章制度，也沒有規范的管理辦法，結果應用還處在探索階段，缺乏制度保障。從當前實際情況來看，財政支出績效評價較多是停留在反映情況、找出問題、完善管理制度方面，缺乏信息公開機制、激勵與約束機制、跟蹤問效機制等，尚未真正與財政支出科學化、精細化管理有效銜接，把評價結果與部門預算聯系起來。

2.評價結果缺乏權威性。

績效評價工作是一項復雜的系統工程，最為關鍵的就是評價指標的設計與選擇。目前普遍的做法是以“3E”的理念設計績效評價指標，即：經濟性指標、效率性指標、有效性指標。從實踐看，存在預算項目立項比較草率，未進行嚴格的項目論證，沒有提出明確和量化的績效目標等問題。由于產出與效果難以量化、評價標準不夠科學、對數據采集的合理性缺乏有效的檢驗和對管理方面的評價主觀性較強等因素，使績效評價的結論具有一定的彈性。另外，由于財政支出績效評價工作還處于起步探索階段，目前大多數參與績效評價的第三方機構缺乏相關專業知識和評價經驗，缺乏對績效評價指標體系的研發能力，導致評價結果缺乏客觀性和科學性。在一些地區還存在以項目單位“自評價”為主的做法，而且在指標數據的采集過程中社會參與度不高，多以個別部門和資金使用者的意見為主，影響了評價結果的權威性和公正性。

3.各級部門對結果應用重視程度不夠。

財政支出績效評價處于起步階段，各級部門和領導對績效評價了解不夠，重視程度不高，評價結果應用還未擺上議事日程。當前的績效評價都是在財政部門的要求和組織下開展的，預算單位參與評價的積極性不高，部分單位的領導和職工存在認識上的誤區，一定程度上有抵觸情緒，認為績效評價像以往的其他評估一樣，只是走過場，搞形式，一評了事，沒有認真地研究和解決評價中發現的問題，沒有主動地將評價結果與部門的工作業績掛鉤。評價結果反饋給預算單位沒有發揮其應有的作用，使評價流于形式。從結果應用的管理機制來說，缺少更高層次的部門來統一協調評價結果的應用，單由財政部門來推進，沒有管理層級上的優勢，所制定的結果應用相關制度無法約束項目單位，提出的結果應用措施也難以得到有效落實。

二、財政支出績效評價結果應用的制度與機制建設

財政支出績效評價本身是一項復雜的系統工程，必須與其他配套措施有機地融為一體，形成一種“制度合力”，這樣才能保障評價結果的客觀公正以及對結果的科學利用。因此，逐步建立一套與部門預算相結合、結果應用方式多樣、反饋整改與獎懲問責配套、績效管理基礎信息系統完善、能有效提升績效評價結果應用水平的機制，是當前績效評價工作急需解決的問題。

（一）激勵和約束機制。

結合績效評價結果，對被評價項目的績效情況、完成程度和存在的問題與建議加以綜合分析，建立評價結果在部門預算安排中的激勵與約束機制，充分發揮績效評價的應有作用。評價結果優秀并績效突出的：對于“事前評價”項目，財政部門將其優先納入年度部門預算編審流程，按照規定程序報批，并保障預算項目資金的落實。對于“事中評價”項目，財政部門在安排該項目后續資金時給予優先保障，特別是當遇到資金緊缺而影響項目進展時，可以通過加快資金撥付的進度，促使項目盡早地發揮效益。對于“事后評價”項目，財政部門在安排該部門其他項目資金時給予綜合考慮。評價結果不合格或明顯達不到項目立項之初的績效預測，甚至出現可能會造成損失情況的：對于“事前評價”項目，財政部門根據評價情況要求該項目停止納入部門預算編審流程；或要求該項目予以調整，并按規定程序重新報批和審核。對于“事中評價”項目，財政部門要及時提出整改意見，整改期間暫停資金撥付，未按要求落實整改的，要會同有關部門向同級人民政府提出暫停該項目實施的建議。對于“事后評價”項目，在安排該部門新增項目資金時，應從緊考慮，并加強項目前期論證和綜合分析，以確保項目資金使用的安全有效。

（二）信息公開機制。

信息公開有利于打破傳統行政管理的封閉獨斷，有利于消除政府和公眾之間信息不對稱現象，是建設透明型政府的必然選擇，也是順利推行績效評價的重要條件。對于政府而言，應該通過全面衡量信息公開對加強政府績效評價和發揮績效評價的作用，建立相應的法律法規，有序開展公共部門績效評價的信息公開，接受社會公眾的監督。對于評價結果，除應及時反饋給被評價單位之外，應在一定范圍內予以公開，可通過政府網站、社會公示、新聞媒體等形式公開績效評價信息，并建立切實可行的公眾監督渠道，切實發揮社會監督的積極作用。

（三）結果問責機制。

政府績效評價要以結果為依據，建立一種新的公共責任機制：既要有相對寬松的具體規則，又要謀求使命的實現；既要增強部門的自主性，又要保證其對結果負責；既要提高效率，又要切實保證效能。在評價中如果發現預算部門有虛報項目、工作量等手段騙取財政資金，或截留、挪用財政資金，或由于管理不善、決策失誤造成財政資金嚴重浪費、損失的行為，除限期追回被騙取、截留、挪用的財政資金外，還要根據《會計法》、《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規的規定對其予以處理，并建議相關部門追究有關當事人的責任，對于情節嚴重，構成犯罪的，應依法將其移送司法機關處置。

（四）評價申訴機制。

評價申訴機制是一種解決失當問題的特定監督形式，屬于行政救濟的范疇，主要指政府推行績效評價時，規定當被評價者對管理者做出的評價報告有爭議時，可以向管理者的上級提請評價復議，并闡明理由和事實。建立切實有效的評價申訴機制，一方面可以啟動相應的調查評價機制，促進評價雙方的良性互動，保障評價的順利進行；另一方面，評價申訴本身也是對評價方的監督，從而更進一步促進評價的公平和公正。在評價結果應用前的申訴機制有利于提高評價質量和應用效果。

綜上所述，財政支出績效評價結果在預算管理中的應用是多層次的，貫穿于財政支出事前、事中和事后的全過程，建立健全科學的財政支出績效評價結果應用機制，對提升財政科學化、精細化管理水平具有積極意義。

三、財政支出績效評價結果應用的主要措施

（一）以適當方式對評價結果向社會公開。

績效評價結果的公開是實現財政資金公眾監督的重要環節，是建設透明型政府的必然選擇及順利推行績效評價的重要條件。要逐步推進績效評價信息披露制度，通過適當方式公開財政支出項目績效評價結果，接受公眾評判。財政部門應當按照政府信息公開有關規定，經同級政府批準后，逐步建立評價結果對外公開的制度，特別是對社會關注度高、影響力大的民生項目和政府重點建設項目的支出績效情況，最終做到將報告的全部內容向社會公開。

（二）通過規范途徑將評價結果向人大報告。

作為財政預算的審查和監督機關，人大是財政預算支出績效評價工作的重要參與者、支持者和監督者。為使評價結果更加客觀、公正、全面，對一些關注度高、資金量大的重點項目，可邀請人大代表和社會公眾全程參與；每個項目評價之后，政府部門應當通過規范途徑和程序將財政支出績效評價結果及時向人大報告，JuJI68U0ZKCkJei84UpravNcN5S5LZRqfa50E2XwKKo=接受人大監督與指導。這樣不僅增強了評價工作的透明度，也加大了人大監督力度，提高了監督實效，通過深化對財政預算支出績效評價情況的監督，促進提高財政資金使用績效。

（三）將評價結果作為項目立項和預算安排的重要依據。

項目立項是財政支出的前提。為了使項目立項建立在科學的基礎上，確保項目實施后能夠產生較好的效果，財政部門要強化項目績效目標申報和論證制度，對項目預期績效目標進行審核，合理安排項目所需資金，提高財政資金安排與使用的有效性。立項審批部門在批準立項過程中，應結合上一年度績效評價結果對申請單位的績效目標進行審查，除了要充分權衡項目實施的條件是否具備外，更重要的決策依據就是看該項目的實施能否取得較好的績效結果，實現績效評價結果與預算編制的有效結合。

（四）反饋評價結果，督促整改落實。

評價結果反饋與整改是績效評價工作的基本內容和重要組成部分。評價組織機構要在評價工作或階段工作結束后一定期限內，以正式文件的形式，將評價項目績效情況、存在的問題及相關建議反饋給被評價單位，并由財政部門相關科室督促其按照制度文件和績效目標的要求及時落實和整改，以增強和維護績效評價結果的約束力和權威性。被評價單位要針對項目實施中存在的問題和建議認真落實整改，并在收到評價意見反饋文件之日起一定期限內，向財政或相關主管部門提出整改方案，整改結束后將整改落實情況反饋給財政或整改監督組織機構，并在網上公示整改落實情況。

（五）績效問責，強化主體責任。

通過制定預算績效管理問責辦法，強化部門預算編制和執行的主體責任，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的制度。從預算編制到執行，相關部門都要切實負起責任，將預算單位財政資金使用績效納入機關效能建設的考核范圍，提升單位對財政資金使用績效的重視和支持財政績效管理工作。對在預算編制和執行過程中，由于故意或者過失導致預算績效管理未達到相關要求，導致財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的預算部門（單位）及其責任人員，要實行績效問責。對績效優的預算部門（單位）給予表彰和獎勵，并建立評價結果與下一年度本部門同類項目寬松檢查或免檢的關聯機制；對于連續績效評價結果不理想的單位，考慮削減其部門預算經費。另外，績效評價結果也是考核部門負責人的參考依據，在干部人事管理中，通過對財政資金使用單位的績效情況進行科學的評價，可以彌補人員考核流于形式的狀況，增強干部任免的公正性和透明度，為選拔德才兼備的領導者提供客觀公正的依據。

課題組成員：許泉根、包亞琴

責任編輯：洪峰