淺析蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度的現(xiàn)狀

蘇州是江蘇省唯一的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試點地區(qū)，同時蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點也是國家發(fā)改委的改革聯(lián)系點，爭取在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，為推動全國深化改革發(fā)揮示范帶動作用。全面推進城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展，是推動蘇州經(jīng)濟社會實現(xiàn)新跨越的重大戰(zhàn)略選擇，也是蘇州農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展史上的一件大事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為連接城市和農(nóng)村的最基礎(chǔ)紐帶，推進城鄉(xiāng)一體化進程離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政強有力的支撐。研究城鄉(xiāng)一體化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，對進一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，加快推進城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。

一、當前蘇州以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形式管理的類型

（一）涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

目前蘇州共有常熟市辛莊鎮(zhèn)財政所、張家港市錦豐鎮(zhèn)財政所、昆山市周莊鎮(zhèn)財政所、太倉市瀏河鎮(zhèn)財政分局、吳江市同里鎮(zhèn)財政所、吳中區(qū)甪直財政分局、相城區(qū)渭塘鎮(zhèn)財政所、高新區(qū)東諸鎮(zhèn)財政所、園區(qū)婁葑鎮(zhèn)財政所等56個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所），占蘇州全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的69%，近七成，這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主流。其中，包含強鎮(zhèn)擴權(quán)試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政5個，分別為吳江市財政局盛澤鎮(zhèn)財政分局、昆山市財政局張浦分局、張家港市鳳凰鎮(zhèn)財政所、太倉市沙溪鎮(zhèn)財政分局、常熟市梅李鎮(zhèn)財政分局，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總數(shù)的6.41%。

（二）涉農(nóng)街道財政。

目前蘇州共有吳中區(qū)長橋街道財政分局、相城區(qū)太平街道財政所、高新區(qū)楓橋街道財政所等8個街道辦事處財政所（分局），為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處后財政所仍保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，主要分布在相城區(qū)和高新區(qū)，占蘇州全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的9%。

（三）各種類型的開發(fā)區(qū)財政。

目前蘇州共有常熟經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局、昆山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政分局、吳江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、太倉港港區(qū)財政分局、吳中經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政分局、相城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政局、高新區(qū)滸關(guān)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政局等12個涉農(nóng)開發(fā)區(qū)，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的14%。

（四）承擔部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能的各種形式的財政機構(gòu)。

除了傳統(tǒng)意義上的涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、涉農(nóng)街道、涉農(nóng)開發(fā)區(qū)之外，目前蘇州還有一些不以某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)而以其他形式冠名且被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的財政機構(gòu)。例如，常熟服裝城管委會財政局、常熟虞山林場財政所、張家港現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)財經(jīng)辦公室等。

二、上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度的差異

（一）職能差異。

蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所）的主要職能可歸納為以下三個方面：一是收入管理職能；二是分配資金職能；三是監(jiān)督管理職能。除了上述常規(guī)性職能外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還承擔了農(nóng)民集中居住拆遷、動遷房建設、資金籌措等工作，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還尚未開展這項工作。吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了村級財務會計核算等工作，這是其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所不具有的職能；太倉市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局還負責個體私營經(jīng)濟服務中心日常管理，這也是其他地區(qū)所沒有的。開發(fā)區(qū)財政分局更多地承擔了各種政府性事務，涉及的面比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更寬、更廣；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政比街道財政職能略為有所差異。此外，由于是改革試點，強鎮(zhèn)擴權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能比一般性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政職能更寬泛一些，例如盛澤鎮(zhèn)財政和資產(chǎn)管理局除了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能外，還承擔了審計、統(tǒng)計、物價、投融資、政府資產(chǎn)管理等工作。

（二）機構(gòu)建制差異。

常熟市目前有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所），2007年鎮(zhèn)財政所定為副科級建制，各鎮(zhèn)財政所增掛“財政分局”牌子。張家港市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所均為正股級建制（不含強鎮(zhèn)擴權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。昆山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局均為副科級建制，而財政所仍為正股級建制。太倉市7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部更名為財政分局，其中港區(qū)、新區(qū)財政分局為正科級，城廂、沙溪、璜涇、瀏河、雙鳳等5個財政分局為副科級，科教新城分局為正股級。吳江市兩個開發(fā)區(qū)財政局為正科建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局為副科級建制，財政所仍為正股級。吳中區(qū)2010年對財政所進行升格，升格后共有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所），其中開發(fā)區(qū)、度假區(qū)兩個財政分局為正科級建制，木瀆、甪直、胥口、東山、臨湖、長橋等6個財政所增掛財政分局牌子，為副科級建制，金庭、光福兩個財政所仍保留，為正股級建制。相城區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政分局為正科建制，其余的財政所均為正股建制。高新區(qū)除滸關(guān)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政局為正科建制外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所均為正股建制。工業(yè)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也為正股建制。此外，五個強鎮(zhèn)擴權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中，除盛澤是正科級建制外，其余四鎮(zhèn)財政均為副科級建制，當然，這已包含在上述內(nèi)容中。

（三）財政體制差異。

蘇州市現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是1994年國家實施分稅制改革之后經(jīng)過多次調(diào)整而形成的。據(jù)調(diào)研反映，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收財力的分配上做法不一，沒有一種統(tǒng)一的辦法，而且各地對不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分類實施了不同的分成辦法（具體見表1）。

（四）管理方式的差異。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式大致可分成以下四種情況：第一，增設財政分局并以條線管理為主的模式。即在保留財政所的同時，增掛財政分局牌子，并對機構(gòu)進行升格，實行“條塊結(jié)合、以條為主”的鄉(xiāng)財政人事管理體制，黨、團、工會、計劃生育等組織關(guān)系仍實行屬地管理。條線垂直管理后，人員調(diào)動及職務任免由市或區(qū)財政局負責。各鎮(zhèn)財政所在編在職及離崗人員上劃后，其工資、津貼、補貼、獎金由市財政局發(fā)放，津補貼按市局統(tǒng)一項目和標準發(fā)放，獎金按所在鎮(zhèn)標準發(fā)放。實行這種模式的有常熟市、吳中區(qū)。但常熟服裝城財政局、虞山林場財政所、開發(fā)區(qū)財政局仍是以塊管理為主。第二，由財政所升格為財政分局并以條線管理為主的模式。即財政所更名為財政分局，并對絕大部分機構(gòu)進行升格，管理上實行條塊結(jié)合、以條為主。實行這種模式的有昆山市、吳江市、太倉市。其中，昆山市、吳江市均將經(jīng)濟規(guī)模、財政收入等指標作為財政所升格為分局的前提條件。昆山市對財政分局和財政所實行垂直管理，人員統(tǒng)一任免、調(diào)配。昆山市編制列入鎮(zhèn)行政編制，明確財政所編制只用于財政所。吳江市實行條塊結(jié)合，以條為主管理模式。鄉(xiāng)財政行政編制隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事業(yè)編制列入?yún)墙胸斦窒聦偈聵I(yè)單位——吳江市鎮(zhèn)財政服務中心。吳江市財政局統(tǒng)一管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員。太倉市條塊結(jié)合、以條為主管理模式，干部錄用、任免、工資等由市局負責。第三，延用原有的財政所并以地方管理為主的模式。即財政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門，接受所在地黨委政府領(lǐng)導。上級財政部門做好業(yè)務指導，對人員沒有管理權(quán)。人員編制都在所在地。實行這種模式的有相城區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)（其中相城區(qū)財政局具有對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所長的任免權(quán)）。相城區(qū)開發(fā)區(qū)財政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及度假區(qū)財政所人員編制都在所在地，是開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府職能部門，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和區(qū)財政局雙重領(lǐng)導。園區(qū)、新區(qū)未成立分局，人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，區(qū)級負責業(yè)務指導。第四，對財政所實行條塊并重共同管理的模式。實行這種模式的有張家港市。機構(gòu)編制與鎮(zhèn)政府核定在一起，但財政所正、副所長和結(jié)算中心正、副主任上劃張家港市財政局管理并統(tǒng)發(fā)工資。

（五）內(nèi)設機構(gòu)及人員身份差異。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所規(guī)模普遍較小，人員也較少，只有5—6人，內(nèi)部只分崗位，沒有細分科室，而財政分局規(guī)模普遍較大，人員較多，均在10人以上，其內(nèi)部也相應設置了不同的科室，但各地的科室卻有所不同。例如，太倉鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局下設預算管理科、綜合管理科、財務管理科、支付結(jié)算科；昆山鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局下設預算國庫科、綜合管理科、農(nóng)業(yè)財務管理科；常熟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有再設科，而是下分了預算、工程采購、財政集中支付中心和綜合組等四個職能小組。此外，五個強鎮(zhèn)擴權(quán)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)設機構(gòu)也不同。例如，昆山張浦財政下設經(jīng)建科、農(nóng)經(jīng)科、審計科、預算科、綜合科、資產(chǎn)管理科；吳江盛澤財政下設預算科、資產(chǎn)管理科、集中支付管理科、審計科、綜合科；張家港鳳凰財政下設綜合科、預算科、資產(chǎn)管理科、財務結(jié)算科、監(jiān)督檢查科；而常熟梅李鎮(zhèn)、太倉沙溪鎮(zhèn)目前沒有正式開展試點工作。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員身份復雜，有公務員，有事業(yè)，有鎮(zhèn)合同工人，有鎮(zhèn)融資公司借用人員，有市人才服務公司派遣人員，種類很多。

三、現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度差異的利弊分析

（一）建制差異。

正如前文所述，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)建制有正股、副科、正科三種類型。按照目前的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬科級建制，職級上升空間很有限。由于開發(fā)區(qū)本身級別高5TVtF7BfCFyAdIisvL8GtCj4tp3Tyj5ZLbchUq8SqfQ=，故其財政局級別相應也提高，均為正科級建制。而一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能升格為副科，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的活力和潛力得到進一步釋放，以往財政所囿于收付、力薄言輕的格局迅速改觀，財政的組織協(xié)調(diào)功能大大增強，縱向、橫向之間的協(xié)調(diào)比較順利，特別是在組織財政收入、深化財政改革、加強財政管理等方面，地位和作用愈加彰顯，取得了地方黨政領(lǐng)導、部門和企業(yè)對財政工作更大的支持。同時，拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的上升空間，能更充分調(diào)動廣大財政干部的事業(yè)成就感和積極性，能更積極主動發(fā)揮職能、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參謀，有利于進一步推動財政工作，調(diào)研中大家也普遍認同對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)進行升格為副科。如果是正股，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部要晉升職務，只能離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而進入政府系列，實際上已有部分地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任職。而且在同一地區(qū)內(nèi)，仍有少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有升格，仍為正股建制，這就產(chǎn)生了一定的不公平性因素，產(chǎn)生了不平衡心理。同時，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他已經(jīng)成立分局的條線部門協(xié)調(diào)工作時往往處于被動地位，例如國稅、地稅、國土等，牽頭作用難以發(fā)揮。但我們也要注意到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)建制為副科乃至正科，已經(jīng)超過了市（縣）、區(qū)財政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理科室職級，而且這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要負責人往往會輪崗至市（縣）、區(qū)財政局任領(lǐng)導干部，這導致在實際工作中有可能會出現(xiàn)工作布置和推進力度不夠、上下溝通不順暢等現(xiàn)象，這需要引起關(guān)注，盡量避免出現(xiàn)這種內(nèi)耗情況。

（二）管理方式和人員身份差異。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員以條線管理為主，有利于加強人員流動，有利于從事不同的工作崗位，減少其工作厭倦感，有利于防范崗位風險，加強廉政建設；如果是以塊管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員很難流動，多年從事同一崗位，抑制了其創(chuàng)新性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部收入與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤，收入高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意去收入低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更進一步阻礙了人員的流動性。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員身份復雜，有公務員，有事業(yè)，有合同制聘用人員，有企業(yè)身份借用人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用合同制及企業(yè)人員，雖然從表面上看機構(gòu)編制數(shù)沒有增加，也適當減少了行政成本，但蘊藏著一定的風險，而且也不利于隊伍的穩(wěn)定。財政是代表政府履職的法定部門，代表政府行使權(quán)力。在實際工作中，社會外界根本就不清楚、也不關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)人員身份，只知曉其是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對聘用人員約束力不強，一旦這部分聘用人員出事，后果卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來承擔，存在一定的廉政風險、資金風險等。

（三）職能差異。

目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投融資職能，籌集各項工程建設資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門，理應聽從當?shù)卣才牛瑖@黨委政府制定的目標任務，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展服務。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能涉及過寬、過廣，特別是深度介入投融資工作，一方面要影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身的基礎(chǔ)管理工作，因為投融資工作牽涉精力多；另一方面，一旦投融資平臺處置不慎，也會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來債務破產(chǎn)風險，造成極大的不穩(wěn)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要職能之一就是維持政府及社會穩(wěn)定。

（作者單位：江蘇省蘇州市財政局）

責任編輯：袁中良