創新預算打破國企改革掣肘

國有資本經營預算是為了提高國有經濟效率，而不是單純提高國有經濟比重，是為了提高國有企業競爭力，而不是盲目做大國有企業。國有資本經營預算工作及其管理不應是權宜之計，要立足于眼前，著眼于長遠。因此，國有資本經營預算近期目標是推動國企改革深化與國有經濟布局優化調整，中長期目標是支持經濟可持續增長與經濟社會協調發展，兩者要相互協調。

要盡快啟動與“國家五年發展規劃”相同步或5-10年國有資本經營中長期預算的編制，確定國有控股上市公司的國有股減持比例及減持計劃，逐年增加變現收入，依托國有資本間接支出設立多家產業發展基金，實現直接支出與間接支出的有機結合，通過創新國有資本預算管理手段推動國企加快產權多元化改革。

提高預算收入

減持國有股，征收35%-45%紅利

隨著我國社會主義市場經濟的發展，國有經濟的主導地位更多意味著國有經濟的活力、控制力和影響力的提高。因此，國有資本經營預算調控功能的發揮應當重點著眼于高效率、高質量和結構優化的國有經濟布局的構建，而非單純提高國有經濟比重。同時，與國有企業尤其是一些大型壟斷行業企業已成為“無所不能及”的強勢市場競爭主體和“經濟獨立王國”相伴而生的，是國有企業對主營業務發展、技術創新能力以及國際競爭力提升等關鍵、核心問題的忽視甚至漠視。一大批“大而不強”、“大而無技術創新能力”、“大而無國際競爭能力”的國有企業已經或正在成為我國國有經濟、國民經濟可持續發展道路上的絆腳石，成為部分產業、行業產能過剩的罪魁禍首。

因此，國有資本經營預算應當重點支持國有企業的技術創新和競爭力提升，堅決制止并反對國有企業的盲目跨界擴張，推動國有企業實現“由大到強”的轉變。由此，需要圍繞國有資本經營預算的近期目標與中長期目標而設計改革思路：應著眼于提高國有經濟效率與國有企業競爭力；不斷擴大國有資本經營預算規模，及時調整預算的支出方向與支出方式。

國有資本預算管理改革要從提高國有資本經營預算年度收入入手，做大國有資本經營預算年度規模，為國有資本經營預算的近期及中長期目標實現創造條件。首先要擴大征收范圍并提高征收比例。國有資本經營預算實施的前五年，基于各種因素的綜合考慮，紅利征收并未覆蓋全部國有企業。隨著各項管理工作的逐步成熟和企業上交紅利意識明顯增強，應當考慮逐步擴大國有資本經營預算的征收范圍，并在未來5-15年內實現征收的全覆蓋。同時，還應考慮通過未來5-10年的努力把紅利征收比例提高到35%-45%的上限區間并進一步細化相關分類標準。其次要以存量盤活提高收入規模。盤活巨額國有資產是實現國有資本經營預算收入快速、大幅提高的最直接、最有效手段。

各級財政部門應盡快著手研究并編制國有資本變現的年度預算和中長期預算，對巨額國有資產存量盤活的規模和步驟作出全面規劃并設計具體量化指標。在盤活存量國資的預算中，有針對性地出售部分國有資產與減持部分國有股權，必須落實到具體產業及具體企業上。

國有資本經營預算的支出結構、支出方向、優先保障哪類支出以及采取何種方式進行支出，都直接決定了國有資本經營預算作用是否偏離目標、是否能夠充分發揮甚至放大其效應。要站在中國經濟社會轉型及全面建成小康社會的高度，合理調整支出方向并明確支出重點，不斷創新支出方式。具體而言，應改變“取之國企用之國企”的做法。隨著社會主義市場經濟體制的建立和國企改革的不斷深化，“打破壟斷、公平競爭”成為基本要求。國有資本經營預算應當順應這一變化和基本要求，在支出7f3cef4591a2e08fe927c8a26a6dec2c7a4d1e0cbce3ddfc9b28271bb857f295方向上打破所有制界限，實現支出模式從“取之國企用之國企”向“取之國企用之企業競爭力提升”、“取之國企用之國民經濟”、“取之國企用之經濟社會全面協調發展”的轉變。其次，資本性支出可以引入間接支出。國有資本經營預算實施初期，直接支出成為資本性支出的唯一方式。而這種行政主導色彩較濃的直接支出方式只能解決個別國有企業的“一時之需”，不能真正實現國有企業和國有經濟的持續發展。應盡快改變這種單一方式的支出現狀，引入以市場和需求為導向的間接支出方式，實現國有資本經營預算直接支出和間接支出的有機結合，使其在更大、更廣范圍內發揮“四兩撥千斤”的杠桿功能。

打破利益集團掣肘

以“大預算規劃”推動國企改革

國有資本經營預算管理改革的深化，除了要明確基本思路，重要的是如何具體推進。必須要著眼于打破部門利益及某些國有企業已經成為特殊利益集團的掣肘，突破只搞年度預算的做法，關注國有資本的經濟社會效應及國有資本經營預算對國有經濟與國有企業發展的引導，重視國有資本經營中長期“大預算規劃”及概算編制，適時創新國有經營預算管理手段。

國有資本經營年度預算存在很大局限性，必須高度重視并編制與國有經濟和國有企業發展直接相關聯的中長期定量規劃及概算即國有資本經營中長期預算，也可以稱之謂“廣義國有資本經營預算”，通過研究并編制國有資本經營中長期預算，保證國有資本經營年度預算有的放矢，實現國有資本經營預算對國有經濟與國有企業發展的引導及調控。從預算編制的時間跨度上看，可以與“國家五年發展規劃”相一致，即以五年作為周期單位編制國有資本經營中長期預算。當然，也可以不受“國家五年發展規劃”限制，研究并編制5-10年的中長期預算。

從預算編制的內容上看，應當與經濟周期以及中長期國家經濟發展規劃相一致，圍繞國有資本經營預算的目標定位和作用發揮，重點對中長期內國有資本經營預算的收入范圍、構成、規模增長，支出方向和重點、支出規模及其細化內容等做出總體性規劃、明確實施步驟并設計具體的量化指標。從預算編制的方法上看，可以采取逐年滾動的編制方法，并在收支內容結構上與年度預算趨于一致，把中長期預算和年度預算密切結合起來。同時，探索并建立公共財政預算與國有資本經營預算之間的對接機制，使國有資本經營預算成為國企改革深化進程中的主要成本提供者，是解決目前針對國企支出安排交叉重復與公共財政支出缺口并存矛盾的有效途徑?？梢砸劳袊匈Y本經營中長期預算對二者對接的計劃、實施步驟、對接方法進行總體設計并將其具體量化到國有資本經營年度預算中加以執行。

國有資本經營預算收入規模，必須與國有經濟總量、國有企業實現利潤總額相適應。不斷擴大國有資本經營預算征收的范圍、大幅度提高國企紅利征收比例，可以把國有資本經營年度預算收入規模從300-800億提高到1200-1500億。如果國有資本經營年度預算收入規模達不到3000-5000億，就難以實現國有資本經營預算對國有經濟與國有企業發展的引導及調控。

具體而言，首先要不斷擴大預算征收范圍，既包括橫向涵蓋的企業范圍，也包括縱向同一企業中征收所延伸到的下級公司的范圍，從現在只向中央直接管理的一級企業收取擴大到向國有企業下屬的獨立核算的一級子公司或二級子公司收取。其次要分類并有重點地提高紅利征收比例，在未來5-10年內把資源類國有企業的紅利征收比例逐步提高到35%-45%的范圍；一般競爭性領域國有企業紅利征收比例可提高到25%-35%的范圍；軍工和科研企業的特殊職能決定了其紅利征收比例不可太高，最多提高到15%。再次，依托資本市場盤活國有資產存量。與超過20萬億的國資存量相比，不到1000億的中央國有資本經營預算收入規模明顯太小。盤活巨額國有資產存量，是擴大國有資本經營預算收入規模最直接、最快捷的方法之一。一方面可以依托發展相對成熟的證券市場確定減持計劃，實現部分國有股的減持變現；另一方面可以通過產權交易市場出售、處置部分閑置、運行效率低下或待處置的存量資產。

國有資本經營預算要更加重視國有資本經營預算的支出方向把握與支出方向優化。應該著眼于國家產業政策與國有經濟結構調整規劃，打破原有的支出限制，擴大支出范圍、明確支出方向和重點。從支出方向上看，應當打破所有制和地域界限，著重支持國家產業政策重點扶持的如軍工、戰略性新興產業等和國有經濟優先布局的領域與行業。堅決避免國有資本流入國家明確國有資本退出的領域、落后產業、產能過剩行業等。未來還應逐步增加在社會保障、城鄉一體化發展等民生領域的其他相關支出。從支出的重點項目上看，應重點加大對企業兼并重組、技術創新、節能減排、競爭力提升等相關項目的支出規模和扶持力度。同時，還應該就預算支出中的資本性支出進行創新探索，依托國有資本間接支出設立各類產業基金，完善國有資本經營預算支出方式。

在國有資本經營預算與國有企業發展的關系中，國有資本經營預算應該能夠引導并推動國企進行產權多元化改革。國企尤其央企產權多元化改革的停滯，不僅會無限加大國企尤其央企的審計成本與監督成本，而且會使一些已經發展為特殊利益集團的國企成為國有資本經營預算的障礙。因此，要通過創新國有資本經營預算管理手段，引導并推動國企尤其央企加快產權多元化改革。

首先，把國有資本紅利征收比例調整與國企尤其央企產權多元化改革掛鉤，按照國有經濟的發展目標合理確定國有資本退出的領域和退出時間，編制5-10年的國有資本經營中長期預算，有計劃、分步驟地確定國有資本的退出領域和退出時間。在明確退出的領域，可以大幅提高紅利征收比例，通過這種方式有計劃地收回國有資本，稀釋國有股權占比，適時引入其他各類形式的優質資本進入，推動實現產權結構的多元化、多樣化。如果在規定時間內通過提高征收比例仍然未能完成退出任務，可以再通過產權交易市場出售剩余資產。

其次，把國有資本支出方向及方式與國企尤其央企產多元化改革掛鉤，通過加大國有資本經營預算的支出約束，也可以逆向激發企業加快產權多元化改革的動力和積極性。對于產權多元化改革進展較好的企業，應當優先支持甚至可以適當加大支持力度；對于一些改革較慢甚至不支持、不配合改革的國有企業，國有資本經營預算將不予支持。從支持方式上看，可以從預算支出中直接列支與國企產權多元化改革相關的支出，如兼并重組支出、改革補助支出等，幫助國企解決產權多元化過程中可能遇到的資金不足問題。

（作者系財政部財政科學研究所博士生導師）