人口城鎮化進程中的公共治理困境

十八大之后，中央政府明確提出了新型城鎮化的概念，“新型”區別于過往的關鍵是以人文本，注重內涵和質量，力求突破過去那種以人口比例增加和規模擴張為主的城鎮化。換句話說，就是解決人在城市空間里生存、居住和發展的問題，實現城市居住生態公平、和諧的良性發展。目前，“人口城鎮化”是國內學術界和媒體討論得最熱烈的話題之一，主要聚焦在人口城鎮化的戰略作用、影響因素和實現路徑上，角度不一，其中涉及最多的是制度變革、政策設計和產業結構升級等幾個方面。類似的討論還在繼續，但這些討論都局限于解決問題的表面，很少涉及更深層次的公共決策和公共治理問題。也就是說，在既有的政治格局和制度安排下，人口城鎮化的公共選擇方向是什么？怎樣才能有效解決城市空間中不同群體之間的資源公平分配問題？回答這些問題，將超越人口城鎮化的政策信號意義，有助于探索一個具有長期性、建設性的城鎮化發展方向。

公共治理能力面臨嚴峻考驗

在政府的規劃目標中，人口城鎮化的內涵是非常明確的。主要包括公共服務、產業支撐和居住環境等方面，實現城鄉和不同規模城市之間的協調和可持續發展，最終實現人的公平發展。可以看到，人口城鎮化強調的是人本身的流動、聚集和發展。在中國，推進城鎮化主要是由政府主導的。然而，人口城鎮化的規律完全不同于土地城鎮化，就像物質資本和人力資本是完全不同的兩種資本一樣，物質可以通過強權讓其轉移、再造、處置，而人本身的去留則要難得多。這無疑是對政府公共治理能力的一種考驗，也是對現有公共管理模式的挑戰。主要表現在以下四個方面：

首先，在規則改變和制度變革的動機方面，政府缺少推進人口城鎮化的內在激勵。土地城鎮化可以為地方政府帶來巨大利益和政績顯示，而人口城鎮化更多需要政府投入在大量看不見的公共服務上。盡管新一屆中央政府提出了不以GDP作為政績考核的主要指標，而且各地方政府也都爭相回應，但在現有的政治體制下，可以量化的經濟指標仍然難以被取代。地方政府有多大動力和能力突破目前的公共財稅和政績考核體制，不但取決于中央政府改革決心和政治智慧，還取決于經濟發展的狀況。因此，在轉型成功以前，經濟效益仍然是政府的最大動力，社會效益是讓位于經濟效益的。

其次，政府缺乏大量有強烈公共服務意識和專業治理能力的官員。在城鄉差距和收入差距日益擴大的今天，公務員的招考和選拔機制已經逐步淪為社會關系網絡和官僚體制的“奴仆”，加之勞動力要素市場的嚴重扭曲，導致公務員隊伍的人力資本與實際需求嚴重不匹配。缺乏公共服務意識和專業能力的公務員，很難處理好人口城鎮化進程中的復雜狀況，尤其是面對身份認同、群體互動效應等社會文化心理和行為的“軟”問題。

第三，城市利益結構的極度不均衡，公共治理難以形成自組織能力。在世界很多國家的城市，人口城鎮化的道路也充滿曲折，但成功的案例都有一個共同點，就是城市社會結構中的利益群體能夠相互制衡和談判，使得公共體制和私人安排之間可以達成一種解決長期性資源分配的解決方案。中國目前的狀況是，通過現有的政治體制，改革的既得利益者形成日益強大、穩固的堡壘。而由于競爭規則的不公平，其他群體的談判能力被極大削弱，加之缺少自下而上的流動機制，導致社會階層在原有的路徑上固化，無法形成公共治理的有效組織結構。

第四，公共決策缺乏民主機制的支持。公共治理不是通過威權行使的行政命令，也不是簡單交由市場來決定，而是一種政府、市場和社會三方互動的公共管理模式。它建立在市場原則、公共利益和合法性認同的基礎之上，強調多元、民主和協作。在中國的官僚文化中，“向上負責”的“一把手”文化根深蒂固。中國社會建立的是自上而下、等級分明的秩序，民主、制衡的治理理念還遠遠不是社會主流。因此，要在公共決策形成一種平等對話的合作機制還尚需長久時日。

公共治理水平決定城鎮化質量

具體來看，人口城鎮化的主要內容是農民工變市民、城市居住生態以及人在城市空間中的發展問題。我國的公共治理水平將決定未來人口城鎮化的質量。目前，中國在推進人口城鎮化進程中出現的諸多問題，與政府部門缺乏科學、系統的公共治理理念有關。一些公共政策經常自相矛盾，大量治理措施流于形式和表面文章。如果不能深入問題的實質，尋找帕累托效率改進的方向，中國的人口城鎮化演進可能還是無法脫離傳統城鎮化的“數字陷阱”，甚至還會出現逆城市化的趨勢。

例如，人口城鎮化中的農民工融入城市問題。農民變市民，實質上是一個社會身份的轉化和心理認同過程。“農民工”這個概念是由戶籍制度及附著其上的就業、教育、住房、醫療等一系列制度所賦予的強制性身份，而且這一社會身份是會被下一代所繼承且具有先賦性的身份。因此，在制度政策、社交網絡和人力資本等因素無法同時與地域轉移和職業轉移相配合時，農民工的社會身份認同將在較長的歷史時期里處于角色轉換與身份轉變的錯位狀態。而這一身份認同也將直接傳遞給其子女，形成與城市兒童有著社會和心理隔閡的特殊身份群體。為了推進公共服務的均等化，避免農民工及其后代子女形成“自我隔絕”的社會群體，很多地方政府從義務教育入手。通過財政補貼、規范或“收編”農民工子弟學校等方式，加大對農民工子女的教育投入，促進義務教育階段教育資源的均等化配置。然而，這些措施通常是短期、片面的，不是通過建立一套長效、動態均衡的機制來進行資源配置。這與政府、教育機構和社會部門之間難以形成有效的交流互動，公共治理水平低下有關。

在城市居住生態方面，公共治理也可能由于缺乏足以抗衡城市既得利益群體的力量而長期鎖定在壟斷和強制的路徑上。可以看到，無論是基礎設施建設，還是治污減排的綠色環保工程，更多體現的是政府意志而非民生需求。最突出的是例子是城市道路的翻新和改造，挖了修、建了拆，給百姓的道路出行長期制造不便，而且這種狀況并沒有改善的跡象。另外一個例子是大學的基礎設施建設。大學是一個城市的文化標志和思想聚集地，但至今為止，國內還沒有一所大學能夠提供達到國際水準的校園生活體驗。樓宇大而無用，設施貴而不便，沒有文化氣息的校園比比皆是。即使諸如北大、清華等名校，也不能例外。公共投資巨大，但項目的規劃、設計和營造都沒有從使用者的體驗出發，造成城市居住生態普遍缺少人文關懷。

人口城鎮化的終極目標，是為了實現“人的無差別發展”。人在城市空間里的發展，離不開公平、高效的公共服務，也需要有可持續、良好的就業環境的支持。提供就業支撐的是合理的產業結構和產業發展水平。以工業化、產業化帶動城鎮化，是中國改革開放以來城鎮化的主要路徑，使中國城鎮化率迅速從改革之初的17.92%，上升到2012 年的51.57%。其間，政府推進城鎮化的主要措施是政府為主導的招商引資、征地開發、建造工業園區等。這些措施一方面造就了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化，另一方面也留下了嚴重的產能過剩、環境污染、房價高企和資源短缺的問題，使城鎮化難以可持續發展。在推進以人為中心的新型城鎮化的過程中，需要尋找與地理稟賦、公共服務水平和市場條件相匹配的產業作為支撐，這對政府的決策水平和治理能力提出了很高的要求。從某種意義上說，人口城鎮化無異于一次轉型變革，需要政府從慣常思維中跳出來，“放下身段”，貼近大眾。通過制度變革、政策創新和理念變革，實現人口城鎮化的可持續發展。

人在城市里聚集，集聚的持續動力之源歸根到底與人的需求有關。洞悉人的需求，體現人在城市空間中的生存和發展訴求，協調城市可持續發展中公共利益和私人利益的矛盾，既非政府一己之長，也不是市場化本身就能達到，而應該是一種政府規劃、市場主導和民眾自由選擇的合力結果。

（作者單位東南大學經濟管理學院。本文受到教育部人文社會科學研究青年基金項目（11YJCZH055）的資助）