溫州土地確權工作回顧與展望

浙江省溫州市是全國農村改革試驗區，一貫重視探索明晰農村產權、盤活農村資產資源等工作，一直把農村土地承包經營權確權登記頒證工作作為非做不可、必須做好的大事來抓。截至今年10月，全市應確權村4632個，應確面積1675983.61畝，應確農戶數1104622戶，目前，已完成測繪面積1837178.51（涉及承包地3235902塊）畝，已完成合同簽訂1080037份，簽訂率97.77%（涉及承包地面積1799928.18畝）；已頒發權證1043985份，頒發率94.51%。全市已基本完成土地確權登記頒證工作，11個縣（市、區）和2個市級功能區均通過了土地確權綜合驗收，農戶滿意度評價普遍較高。

一、主要特點

起步早、行動快。早在2011年，溫州就啟動實施以農村“資地分開、政經分開、戶產分開”為主要內容的“三分三改”工作，把農村土地“確權登記、入冊上圖”作為一項基礎性工作來抓。2013年7月,制定了《溫州市農村土地承包經營權確權登記工作方案》，明確“清理整理規范土地承包檔案、對農戶承包地塊進行空間定位、建立土地承包經營權登記簿、完善土地承包經營權證、做好土地承包經營權登記資料歸檔和信息管理”五項任務。2015年7月，根據農業部、省農業廳的工作要求，溫州推進確權工作全面轉軌，市委辦、市府辦出臺《關于全面推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作的通知》，明確相關工作要求。

方式活、路徑明。溫州地處沿海山地丘陵區，坡耕地比重達64%，地塊細碎化問題嚴重，特別是城郊地區地少價高、村情復雜多樣，確權成本高、推進慢成為突出問題。為此，著眼“權屬合法、確權精準、登記完整、權證適用、信息管理”等五個要求，本著尊重歷史、尊重民情，堅守農村社會穩定發展底線的原則，勇于探索創新，靈活采取“確權確地”“確權確股不確地”等方式。一是確權確地。該方式是主流，在測繪方式上以圖解和實測為主，通過入戶調查、指界測繪和公示簽字等環節，確認農戶對承包地的四至坐標、面積以及共有人等權屬關系。二是確權確股不確地。對所有集體土地按地塊測量，確認其整體面積和四至，農戶根據各自的二輪承包面積確認承包股份，不再明確各自的承包地四至坐標。

抓關鍵，促推進。一是抓全確權宣傳。全面營造確權工作氛圍，下發政策指導實施意見，通過橫幅、標語、公告欄、廣播、宣傳車等方式廣泛宣傳土地確權政策精神。通過每季度召開確權工作例會、舉辦業務培訓班和工作推進會等形式，不斷提升領導干部和工作人員業務能力。二是抓深權屬調查。重點抓好確權方案、承包合同、土地臺賬、已頒發的承包權證等一系列資料收集，切實抓好數據保密共享工作。由各級確權小組牽頭，切實做好與公安、國土、測繪、檔案等部門的協調對接工作。切實抓好數據變更工作，對一些地區在土地確權上存在的基礎數據吃“老賬”現象，明確要求按照技術轉軌要求，做好基礎數據對接和更新。三是抓實指界測繪。重點做好政府、村、測繪單位三方人員工作協調對接，切實做好多戶指界及外出回流人員參與指界生活后勤保障工作，提高工作時效；突出抓好聯系難問題，解決好人員外出聯系難的問題，辦好委托書、電話委托等指界有效委托手續，提高測繪開展率。

保質量，嚴管控。一是最大限度發動群眾參與。通過建立“縣級協調、鄉鎮組織、村級配合、村民參與”的協調機制，利用村民小組長、老干部、老支書、老會計等人員，多途徑發動群眾。切實抓好審核公示，消除農戶觀望等待現象，不斷提高確權效率。二是最嚴要求開展指界測繪。嚴格要求測繪單位赴實地開展測繪指界工作，對“閉門造車”的測繪成果采取一票否決。嚴格按照“圖解+實測”的測繪方式，每日安排充足的測繪力量進駐確權村。三是最高標準把握確權質量。牢牢把握確權質量這一“生命線”，安排專項經費，邀請第三方監理單位，開展技術指導，全程質量監督。重點加強對工作推進不力、標段劃分過多，資質低且隊伍散的單位的質量把控。通過實地督查、臺賬檢查、數據核查等方式，開展高密度清單式督查，并出具整改意見報告，并要求限時整改到位。

優保障，強落實。一是建制度。各級各單位建立起了主要領導親自抓、分管領導具體抓的良好工作機制。各地都建立了定期通報制度。二是嚴考核。注重攻堅結果的績效運用。市級對未能完成年度土地確權工作任務的單位，一律取消本年度農辦（農業局）系統的評優評先資格，暫緩或取消下達市農辦（農業局)牽頭安排的支農資金。明確將土地確權工作納入網格化管理的重要內容，作為包村聯片領導、駐村干部、村“兩委”主職干部的考評（述職）內容，與年度評先評優和績效獎勵相掛鉤。三是抓備案。按照“管好資金、管好進度、管好質量”的要求，對全市19家測繪單位527個技術人員, 31個標段進行了詳細的備案登記。因測繪單位原因造成工作不能及時完成或質量嚴重不達標的，要按照合同規定及時啟動責任追究或解除合同關系，通過備案登記管理，技術隊伍管理明顯規范，技術“尖刀”作用顯著提升。

二、下步工作

一是做好接邊工作。與有關重疊地方的確權辦進行接邊聯系，明確各自的縣域邊界后，由測繪單位自里向外進行接邊；如遇縣界所有權糾紛報市確權辦。

二是做好數據入庫（農業農村部確權數據總庫）工作。根據省第二測繪院數據匯交反饋意見進行全面修改，對于修改后的全部數據重新報省第二測繪院完成數據入庫。

三是做好權證頒發工作。各縣（市、區）確權辦負總責，務必做到應印盡印、應發盡發；對于一些鄉鎮、村組織無正當理由扣壓權證，應啟動追責程序，務必完成權證頒發任務。

四是做好查漏補缺工作。按照確權綜合檢查驗收中提出的問題，做好相應的整改工作，并由縣級人民政府或者管委會提出整改報告，對未按時整改到位的，必須報告理由并明確整改時間；對未完成整改的，但出現轉移工作重心、撤銷專班、解散人員、測繪單位懈怠等情況，必須制止，立即恢復攻堅狀態。

五是做好矛盾糾紛調處工作。根據地域管轄原則，對于出現的農村土地承包糾紛要做好調解、仲裁、訴訟和信訪等工作；完善鄉村調解和縣級仲裁機制，強化仲裁機構、人員、編制和基礎設施等建設，做到小事不出村、鎮，大事不出縣，特別是做好不需確權和暫緩確權的后續工作。

六是做好確權檔案整理工作。要在檔案部門的牽頭下，制定檔案整理工作方案；落實檔案整理單位，原則上由有資質的專業檔案整理單位承擔；根據國家、省級確權檔案管理辦法，在市確權辦規定的期限內完成檔案收集整理任務。

七是做好確權數據庫信息系統建設工作。做好數據庫信息系統的完善工作，落實專人負責，并有完善的保密制度和措施。

八是做好深化縣級自查驗收和回頭看工作。根據省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施細則的規定，深化縣級自查驗收工作。對確權不足之處進行完善、修正，更要集中精力做好確權掃尾工作。