論我國分稅制改革的情況及其改善

摘 要：根據歷史經驗，大約每隔十年，我國的稅制就要經歷一次大調整。隨著改革開放的深化，我國的經濟體制改革進入了一個新的階段。作為市場經濟國家所普遍采用的分稅制，則引起了各方的關注。文章首先從20世紀90年代中期中國中央政府的財力弱化、市場經濟需求、國際稅制改革浪潮等方面介紹了中國實施分稅制改革的背景，分稅制改革內容等分稅制改革的基本情況；同時基于分稅制改革對中央財政和地方財政的影響，提出了以減少政府層級、財政層級，科學劃分稅種，合理劃分事權、財權，創造新型地方稅種，允許地方政府發行債券，合理降低稅負等措施來進一步完善分稅制改革的想法。

關鍵詞：分稅制改革 財政效應 完善分稅制改革

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-043-04

一、分稅制改革的基本情況

（一）分稅制的定義

分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源一種財政管理體制。{1}

分稅制，即按照稅種實現“三分”：分權、分稅、分管。分稅制的實質體現在有效地處理地方政府和中央政府間的事權和財權關系。{2}通過稅權的劃分，稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。

目前，市場經濟國家廣泛采用這種管理體制。它以公共財政理論為基礎，符合了市場經濟的原則和公共財政理論要求，是市場經濟國家行之有效的運用財政手段實現對經濟實行宏觀調控的較為成功的方法。我國于1994開始實施分稅制財政管理體制。

（二）中國實施分稅制的原因

1.中央財力弱化。自20世紀80年代中期，中國出現了中央政府財力弱化現象。1984年中央財政收入占全國財政收入比例為40.5%，至1993年，其比例降為22%，而地方財政收入則從59.5%升至78%。這種枝強干弱現象直接導致了中央發錢要向地方借款的問題，中央政府財力的弱化嚴重阻礙了其職能的發揮。

2.計劃經濟向市場經濟轉型的需要。1992年鄧小平發表了著名的南巡講話，提出了建設社會主義市場經濟的目標改革方向，從此，我國經濟改革翻開了新的篇章。1992年，中國共產黨的十四大確定了以建立社會主義市場經濟體制為我國經濟體制改革的目標。

第一，計劃經濟下的財政包干制已不能滿足經濟改革的需求。自1981年至1994年，中國實行的財政包干制對經濟建設曾起了積極作用，但隨著我國社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，財政包干制越來越顯示出其局限性：國家與企業之間的分配關系不穩定；稅負不公平，不利于企業平等競爭；稅收調控的范圍和程度不能適應生產要素全面進入市場的要求。顯然這種體制已完成其歷史使命，因此，建立一個符合社會主義市場經濟需求的新型稅制十分必要，即統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權。

第二，分稅制可以更好地對經濟進行宏觀調控。宏觀調控是社會主義市場經濟體制的一項必要手段，加強宏觀調控是市場經濟體制健康發展的必要保障，而建立分稅制對于解決當時國內由計劃經濟向市場經濟在體制轉型時產生的矛盾和問題起到了重要的作用。

第三，優化分配關系。當時國家在分配關系上出現了問題，如：國家、企業和個人分配關系，中央與地方分配關系，既不合理，也不規范，嚴重影響了國家經濟的發展和生產積極性。

3.國際稅制改革浪潮的推動。20世紀80年代以后，世界各國普遍進行了稅制改革，國際上主要的市場經濟國家，如美國、日本、德國、英國等基本上都實行了分稅制，加強了以實行“降低稅率，拓寬稅基”的改革和以稅收中性而著稱的增值稅在全世界范圍內推廣這兩種趨勢。

國家之間的經濟交往頻率伴隨著經濟全球化的進程而增加，國際間經濟交往的范圍也日益擴大，同時各國經濟相互影響的程度不斷加深。因此，任何國家的稅制改革都必然受到國際稅制發展趨勢的影響。中國建立社會主義市場經濟體制的改革，就勢必要借鑒國外稅制改革的成功經驗，所以順應國際稅制改革的浪潮是推進我國經濟建設的必然趨勢。

基于上述原因，中共中央、國務院于1994年，開展了一場具有深遠影響的分稅制改革。伴隨分稅制的實施，中國財政秩序大為改觀，中央財政重獲活力。

（三）分稅制改革的內容

我國的分稅制改革主要集中在了流轉稅制、所得稅制和其他稅制方面。

1.流轉稅制的改革。我國流轉稅制改革的目標就是要建立一個公平、公正、中性、透明和普遍征收的新型流轉稅制，形成在生產和流通領域內有效發揮稅收調節作用的間接稅型的稅收體制。{3}

改革的模式是新增了煙、酒及酒精、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮、焰火、成品油、汽車輪胎、小汽車、摩托車、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板等14個消費稅稅目。同時，還改革了增值稅和消費稅，對商品的生產，批發，銷售和進口環節以及對加工、修理行業普遍征收增值稅，設置17%基本稅率和13%低稅率，出口貨物實行零稅率，并在其基礎上選擇了部分商品加征消費稅；對不實行增值稅的勞務交易、轉讓無形資產以及銷售不動產征收營業稅。{4}

2.所得稅制的改革。（1）企業所得稅的改革。統一企業所得稅制度，理順和規范國家與企業的分配關系，促進企業轉換經營機制，公平稅負，促進競爭。我國的企業所得稅制改革取消了國營企業調節稅和稅后上交的國家能源交通重點建設基金和國家預算調節基金；合并了內資企業原有的國營企業所得稅、集體企業所得稅和私營企業所得稅三個稅種，建立了統一的內資企業所得稅。{5}。（2）個人所得稅的改革。將原來對居民個人征收的個人所得稅、個人收入調節稅和城鄉個體工商戶所得稅三稅合并，形成了統一的個人所得稅法，用以調節個人收入差距，緩解社會分配不公的矛盾。{6}

3.其他稅種的改革。（1）完善資源稅?；謴筒U大了征稅范圍，將鹽稅并入資源稅，使資源稅成為對礦產資源普遍征收的稅種。（2）開征土地增值稅、證券交易稅、遺產稅。其中土地增值稅暫行條例于1994年頒布，證券交易稅、遺產稅尚未開征。（3）改革城市維護建設稅。1994年未公布新條例，故仍執行原稅制。（4）改革房產稅、城鎮土地使用稅和車船稅。（5）屠宰稅、筵席稅。保留稅種，下放管理權限。（6）取消集市交易稅、牲畜交易稅、國營企業獎金稅、集體企業獎金稅、行政事業單位獎金稅、國營企業工資調節稅和燒油特別稅。{7}

（四）分稅制下稅種的劃分

我國的分稅制根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。{8}

中央稅：由國家中央立法機關立法，稅收管理權和收入支配權歸屬中央政府的稅收，又稱國家稅。

地方稅：由地方政府征收、管理和支配的一類稅收。

中央與地方共享稅：由國家稅務總局負責征收管理，收入由中央與地方共同分享的稅種。

表1為我國目前分稅制下各稅種的劃分情況：

二、分稅制改革對中央、地方財政的影響及其成效

（一）分稅制改革對中央、地方財政的影響

實施分稅制改革使中央財政發生了巨大變化，1993年中央財政收入占財政收入總額的比重僅占22.0%，而1994年升至55.7%。地方財政收入則由相應地由78.0%降至44.3%。至1994年至2011年，中央財政收入和地方財政收入的比例基本持平，其平均值分別為52.55%、47.45%。

2008年以來的國際金融危機，國內經濟形勢也受到了影響，對我國經濟發展提出了嚴重挑戰。為了應對嚴峻的經濟形勢，黨中央、國務院及時果斷地采取了以積極財政為核心的一系列宏觀調控措施。

國家的經濟發展水平和財政政策取向等因素決定了中央和地方稅收的規模。地方稅收規模過大，會削弱中央政府引導、控制地方以及宏觀調控的能力；規模過小則會影響地方政府行使事權的能力。目前有4種指標被國際廣泛采用，來衡量地方稅收規模：地方稅收入占GDP的比重，地方稅收入占全國稅收總額的比重，地方稅收入占地方財政收入的比重，地方稅收入占地方財政支出的比重。

根據有關數據可以看出1994年分稅制改革以來：國家稅收總額和地方稅收總體呈上升趨勢；地方稅收占GDP的年均比例是6.2%，并逐年上升，但上升趨勢不顯著；地方稅收占全部稅收的年均比例是34.7%，并總體呈下降趨勢；地方稅收占地方財政收入的比重呈波動變化，年平均值為70.4%。

將上述各項指標與國際進行對比，結果如下：

按照國際慣例，實行分稅制的國家地方稅收占GDP的比重一般在7%以上，而我國的比例為6.2%，低于國際標準。

在分權稅制國家，一般來說地方稅收占稅收總額為40%左右，我國在形式上也是中央地方適度分權型分稅制，從平均比重來看，我國的比重年均在34.7%，低于國際標準。

在大多數國家的地方政府收入中，地方稅收居于主導地位，其比重一般為70%，我國的比重為70.4%，說明我國地方稅收入在地方財政收入中占據主導地位，同時從另一方面反映了我國財政對稅收的依存度仍然很高。

（二）分稅制改革的成效

一是初步理順了國家與企業之間的分配關系；二是增強了中央財政的實力；三是使稅制更加公平、合理、有效，適應了經濟發展對組織稅源的需要；四是在統一稅法的基礎上，初步實現了公平稅負，有利于促進各類企業在市場經濟條件下平等競爭；五是較好地體現了國家的產業政策，促進了經濟結構的有效調整，從而促進了國民經濟的持續、快速、健康發展，同時也避免了經濟、社會的震蕩；六是通過適當集中稅權和稅收收入，調整稅收政策，大幅提高了中央財政占全國財政收入的總比重；七是促進我國稅制與國際稅制接軌；八是實現了稅收的持續、快速增長；九是通過學習、貫徹新稅制，使依法納稅的觀念深入人心。

三、基于分稅制改革進一步完善的思考

中國分稅制改革取得了巨大成就，迄今已近20年，如果按照人的年齡來看，應該進入成年期了，但是分稅制在運行過程中也呈現了諸多問題。賈康（2009）認為中國地方稅體系至今沒有成型，地方稅收體系至今沒能成型。在當今市場經濟條件下，分稅制改革被比作一盤沒有下完的棋。因此，本文就以下六點提出進一步完善分稅制的措施。

（一）減少政府層級和財政層級

在分稅制條件下下，政府層級和財政層級的設置應符合各級政府都有穩定的稅基，都可以根據分稅分級的框架來分配其財力的原則。{9}目前，我國從中央到地方共有五級政府、五個財政層級，由此造成了基層財政困難，給進一步推進分稅制改革帶來了困難。從國際分稅制成熟經驗來看，減少財政管理層級顯得尤為重要。一般來說分稅制國家大多三個層級，如實行聯邦制的美國，還有實行單一制的英國。從目前我國的財力分配上來看，一些基層政府缺少穩定的稅基來源，特別是鄉一級基本上沒有穩定的收入來源。{10}因此，減少政府和財政層，建立更加完善的分稅制顯得非常必要，應在行政層級上撤銷或者虛化地級部門，在財政層級上實行“省直管縣”；同樣，把鄉鎮政府的行政層級改為縣級政府的派出機構，在財政層級上實行“鄉財縣管”，經過試點，最終全面推廣構建中央、省級、縣級三級財政體制，這樣就可以確保省級政府擁有充足的稅源，保障其財力。

（二）科學劃分稅種

現代財政學之父、國際財政研究院創始人之一理查德·阿貝爾·馬斯格雷夫認為稅收劃分應遵循七項原則：（1）以收人再分配為目標的累進稅應劃歸中央；（2）具有穩定經濟功能的稅收應劃歸中央，因為中央負有穩定經濟的職責。具有周期性穩定的特征、收人起伏不大的稅收應劃歸地方；（3）地區間分布不均的稅源應劃歸中央；（4）課征與流動性牛產要素的稅收最好劃歸中央；（5）依附于居住地的稅收（如銷售稅和消費稅）較適合劃歸地方；（6）課征于非生產性的生產要素的稅收最好劃歸地方；（7）受益性的稅收和收費對各級政府都適用。{11}

奧茨（Oates，1972）和金（King，1984）等人則進一步提出了中央（聯邦）和地方分稅的具體標準，如：稅基不流動的稅收歸地方；稅基分布比較均衡的稅收歸地方；稅收對象明顯的歸地方；中央不易征管的歸地方；地方稅收應當穩定和充分；地方稅應堅持受益原則；其他稅收則歸中央。{12}

按照征稅對象劃分，我國稅收種類有：流轉稅、所得稅、財產稅、資源稅和行為稅五大類。1994年的稅制改革建立了以增值稅為主體稅種的流轉稅系和以企業所得稅為主體稅種的所得稅系。當前增值稅的收入占我國全部稅收的60%以上，是最大的稅種。1994年分稅制改革，增值稅被劃分為中央與地方共享稅，中央分享75%，地方分享25%。中央和地方之間過大的比例差距導致了財政收入越大，中央的全部收入總額就越大，而地方財政收入總額顯得更小。

在優化中央財政和地方財政關系的分稅制改革方面，可以從兩個方面進行思考：一是進一步提高中央政府財政收入比例，建立更為完整的中央政府公共服務體系，強化中央政府對基本公共服務均等化的職責。二是提高地方政府財政收入比例，加強地方政府公共服務能力建設，使地方政府具備與其職責相匹配的財權與財力。

（三）合理劃分事權、財權

有觀點認為：一級政權要有一級事權、一級財權，各級政府都要有自己穩定的、與事權配套的稅源。{13}建立完善的權責清晰的分級財政體制必須堅持事權與財權相結合，在事權的基礎上劃分各級財政管理權限和收支范圍。

我國1994年分稅制改革首要解決的是中央財政弱化問題，因此把改革的重點放在了如何劃分稅收收入范圍上，加之當時多種因素制約，沒有從根本上解決事權與財權不清問題，由此成為一直困擾我國財政體制改革的主要問題。在我國，中央與地方事權的具體劃分并沒有以法規形式固定下來，因此很多理論上應由中央政府承擔的職能實際上轉向了地方政府，使地方政府不堪重負。此外，政府、企業、私人之間的事權也不明確。因此，合理劃分事權、財權的設想如下：

1.通過立法，規定中央與地方的權責， 構建起中央政府和地方政府的事權劃分的法律框架，減少交叉和重疊。

2.將涉及到省級資源配置和區域范圍受益的公共產品和公共服務劃歸省級政府的支出職責，并根據省、市分級體制，實行層級化管理。{14}例如省市內交通、治安、消防、基礎教育、資源、環保等支出由地方政府負責，而將國防、外交、國家行政事業單位經費支出以及調控宏觀經濟和平衡地區經濟發展等劃歸中央政府負責。

3.清晰界定政府、企業、私人之間的事權，以社會共同事務為界定標準，市場的事務職能可以解決的事務、事權劃歸企業、私人；當市場事務職能不能解決，必須依賴政府的事務、事權歸政府。

（四）創造新型地方稅種

隨著我國市場經濟的發展，人民生活水平的提高，人民可支配收入也隨之增加。在此情況下，可以開征一些新型稅種，保險稅與遺產及贈予稅、證券交易稅等。同時，地方還可以根據本地區經濟發展的需要，開征一些體現特定消費行為的稅，如燃油特別稅等，以健全地方輔助稅種，推進地方稅制建設。{15}

此外，伴隨著經濟的發展，我國環境問題也隨之嚴峻起來。因此，地方政府可以配合出臺環境污染稅，促進節約資源的資源稅，限制污染的污染稅，保護環境的生態稅和籌集環保資金的綜合環境稅等，在增加地方財政收入的同時也符合了可持續發展的要求，可謂是“一箭雙雕”。

（五）允許地方政府發行債券

債券是依照法定程序發行，約定在一定期限內還本付息的有價證券。{16}債券按照發行主體分類可分為政府債券、金融債券和公司（企業）債券。其中政府債券是政府為籌集資金而發行的債券。主要包括國債和地方政府債券。

在我國，地方政府債券最早出現于建國初期，20世紀80年代末到90年代初，許多地方政府為了基礎設施建設需要，曾發行過地方債券。由于當時發行舉措極度不完善，出現了強迫職工購買債券的行為，甚至將債券算入工資中直接發放。這一舉措使當時中國地方財政出現混亂，于1993年被國務院明令禁止。1995年起，我國實施《中華人民共和國預算法》，其第28條明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。至此地方政府發行債券行為告一段落。

2008年，次貸危機爆發，由于世界經濟一體化，這場發源于美國的風暴很快就席卷全球，我國出口貿易也因此受到了影響。為了應對次貸危機，2009年2月17日，在北京舉行的十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報，決定由財政部代理發行2000億地方債券。

允許地方政府發行債券從根本上來說是一種“開源”的行為。發行債券是融資的一種，使政府直接進入債券市場融資，可以很好地解決地方政府的財政問題，使地方政府能夠規范融資渠道。同時可更好地監督和約束地方政府的負債行為，使政府財政支出透明化，拒絕“暗箱操作”，使各級人大的職能得到充分的發揮，便于人民的監督。地方政府債券與國債同時發行也可以加深中國債務市場的廣度和深度。

（六）合理降低稅負

低稅率已經成為全球經濟發展的直接動力，總體來說經濟發達國家的稅率相對較低，但是發展中國家也采用降低稅率的方法來增強國家的活力和競爭力。和其他國家相比，我國稅率長期以來一直較高，稅負較重。雖然國內存在爭論，但是中國企業更多反映的是稅負沉重。對于中國的家庭和個人來說，擔負的稅收遠高于其他發達國家。除了個人所得稅，大都分個人承擔著由企業轉嫁的隱藏在經濟行為中所不易察覺間接稅。作為政府，應在今后的稅制改革上不能不考慮這種現象?！笆濉比娼ǔ尚】瞪鐣枰粋€更加完善的稅收制度，從而調節收入分配。未來中國也必將向高福利的社會發展，因此增加高收入群體稅收成為趨勢。

四、結論

隨著市場經濟改革的深入，國際上其他國家先進的稅收體制無不明確地提醒我們一個完整、公平、公正的稅制的重要性。因此，盡管我國的分稅制已取得初步成效，但我們仍然不能忽略其改革的不徹底性與局限性。根據前人們的研究成果以及目前我國現實情況，本文得出以下結論：

1.針對政府層級和財政層級，關鍵是向已經取得分稅制成效的國家學習，優化政府層級，取消那些已沒有穩定稅源的政府層級，避免資源的浪費，更好地將稅收用于國家的建設方面。

2.針對稅種的劃分，應根據馬斯格雷夫的稅收劃分七項原則，結合我國經濟發展的實際情況，優化稅收分成比例，使中央和地方政府都能具有相應的財政能力履行其在國家建設中的義務。

3.針對事權與財權的劃分，應明確地通過法律劃分各級政府的權利，避免多級政府的權利重疊，減少處理事務所需的人力物力財力。

4.針對財政的“開源”措施，例如開征新型稅，發行債券等，應采取謹慎的態度，多方面權衡，提出符合我國國情的改革措施。

注釋：

{1}李小華.論我國稅收立法權體制的完善[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2008.

{2}馮小兵.試論地方稅收調控法律制度[J].太原師范學院學報：社會科學版，2008（1）

{3}姜海瓊.論中國稅制改革中的公平原則[J].浙江大學學報，2004.

{4}{5}{6}{7}郝書辰，曲順蘭.新一輪稅制改革對地方財政的影響研究[M].經濟科學出版社2007.

{8}王林.論我國稅費改革思路的構建及其法制化途徑[J].對外經濟貿易大學學報，2007.

{9}{10}周俐彤.分稅制改革后我國政府財政體制的法律問題研究[J].知識經濟，2012（1）

{11}李婷.緩解西部地區縣級財政困難的財政思考——以廣西區為例[J].北京工商大學學報，2007.

{12}王德祥主編.現代外國財政制度[M].武漢：武漢大學出版社，2005.

{13}CharlesTiebout，A Pure Theory of Local Expenditures[D].Journalof Political Economy64，19561.

{14}陶學榮等.論公共財政民主運行機制的構建[J].湖北財稅：理論版，2003（6）

{15}汪孝德等.分稅制革的實踐與走向[J].財經科學，1999（6）

{16}張烴烴.我國企業債市場研究[J].對外經濟貿易大學學報，2010.

（作者單位：徐州工程學院 江蘇徐州 221000）

（責編：若佳）