借鑒發達國家經驗解決國內地方政府土地財政問題的思考

摘 要：當前，土地出讓收入已成為地方政府財政收入的重要來源，土地財政帶來的問題和風險突出。文章對國內外的相關資料進行了搜集和整理，就如何解決地方財政問題進行了探討。

關鍵詞：國外地方財政收入 財政支出 重要特點 探討

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-211-02

一、國外地方財政收入的來源渠道

國外地方政府的財政收入構成主要為稅收、轉移支付、各類收費。不同國家地方政府的財政收入在上述構成中比重不同。

1.稅收收入。以財產為主要稅種。美國、加拿大地方政府形成了以財產稅為主體的稅收體系，稅收管理權限較為獨立，年度內依據對土地和建筑物的價格確定稅率征收財產稅。財產稅是美、加兩國地方政府稅收收入的主要來源，甚至是唯一的稅收來源。以財產稅為主的稅收收入約占地方政府全部收入的40%。英國實行嚴格的分稅制，中央政府和地方政府分別享有各自的稅種，沒有政府間共享的稅種。財產稅是地方政府唯一的稅收收入，即對不動產所征收的稅收，包括對居民房產征收的市政稅和對經營工商業活動者征收的營業房產稅。

實施多稅種征稅。日本地方稅收收入是地方政府的重要收入來源，約占地方政府收入的30%～40%，主要是對土地、房屋和折舊資產等能夠帶來收益的客體征稅。地方政府可征稅種較多，屬于都府道縣的稅收有都府道縣居民所得稅、不動產稅等；屬于市町村的稅收有市町村居民所得稅、固定資產稅、公共設施稅等。在政府收支不平衡或建設所需時經地方議會批準可開征法定外普通稅。

實行稅收分成共享。德國地方政府的稅收來源主要為聯邦政府和州政府的稅收共享，稅收管理權限受到上級政府的嚴格控制。德國地方政府的稅收收入約占地方財政收入的35%，地方稅種主要包括土地稅、工商業稅，分享聯邦政府15%的所得稅和部分增值稅。近年來，地方工商業稅所占比重下降，稅收收入更多的來自聯邦政府的稅收分享。

2.轉移支付。轉移支付制度是發達國家財政體制的重要組成部分，影響著一國財政體制的公平性和運行效率，是完善政府間責任劃分和收支分配的重要內容。如德國制定了《財政平衡法》，在分稅制方法基礎上，規定了各級政府的財政應采取縱向平衡和橫向平衡兩種方法對財政收入進行再次分配，包括聯邦對州和各州之間兩個方面。受地方收入和所擔負的公共支出不同，各國地方政府轉移支付收入占總收入的比例不同，如美國30%，加拿大40%，英國能夠達到50%。在補助條件上，分為無限制性條件的一般補助和有限制條件的特殊目的補助，如指定用于教育、城市發展、交通等。在支付形式上有專項撥款，一般性補助、稅收返還等。

3.其他非稅收入。包括政府經營的各種公共事業收入和財產收入、管理費及罰沒收入等。主要是那些自愿使用地方政府提供的公共物品而受益的公眾所支付的費用，供電費、水費、下水道使用費、道路橋梁收費、公園門票、運動設施使用費等。如，1965年加拿大的使用費收入僅占地方政府收入的6.5%，至2000年增長到21.3%.。另外各國地方政府也通過向銀行借貸或發行地方債券來平衡財政收支。

二、國外地方財政支出的重要特點

1.以公共服務支出為主。國外地方政府的支出范圍與結構體現了財政資金偏重于向公共福利和教育等方面的投入。如法國的地方社會公共支出占全部財政支出的75%左右，包括住房和社區服務、教育、文化、社會治安等，而經濟活動支出和一般公務支出較少，分別占全部地方財政支出的15%左右。美國地方政府的支出范圍主要包括道路和交通、公共事業、治安、消防、教育、家庭和社區服務，一般行政經費等，加拿大地方政府的教育支出占比大，為40%，其次是交通和地方服務支出。

2.地方財政支出以地方政府的事權進行明確。通過發達國家財政支付機制來看，具有收入再分配性質或需要全國統一標準的產品和服務由中央財政支付，如社會保障、醫療與健康、公共福利等，地方政府的行政管理和道路、橋梁等區域公共產品和服務，則由較低層次的政府提供。如美國財政實行聯邦財政、州財政和地方財政三級管理體制。在事權劃分方面各級政府相對獨立地行使職權，與國家經濟社會發展關系重大的事務集中在聯邦政府，而區域性和地方性極強的事務則主要由州和地方政府承擔。在劃分事權的基礎上，按照支出與政府職責的關系進行支出分配，美國聯邦政府的財政支出由國防開支、人力資源經費、物力資源開支、凈利息和其他支出等組成；州政府的財政支出包括公路建設、基礎教育、公共福利項目、醫療和保健開支、收入保險、警察、消防、煤氣及水電供應等；地方政府的支出范圍主要包括道路和交通、公共事業、治安、消防、教育、家庭和社區服務等。對存在交叉的支出項目，則由各級政府按比例承擔。

三、幾點啟示

1.以職能定收支，改變地方政府職能。通過發達國家地方政府財政收入構成來看，政府的職能決定支出，支出的范圍決定了收入的來源。地方政府要履行公共服務職能，受益范圍只局限于特定地區的由地方收入來支出，而所提供的具有外部性的準公共物品則由中央轉移來支持。從國內情況看，地方政府在履行公共服務職能的同時也在主導地方經濟發展，進行大規模投資。因此要解決土地財政問題，必須突出公共服務職能，徹底扭轉地方政府“賣地”、“舉債謀發展”的思路。

2.建立合理的財政來源配比、選擇合適的稅收體系。完全依賴由上級政府轉移支付的地方政府獨立性很低，但地方財政完全由地方稅收構成也會產生許多問題，會造成不同地區之間無法協調，形成不同的地方利益。因此，建立合理的財政來源配比、選擇合適的稅收體系是保障地方財政順利平衡運行的關鍵。中央政府除在事權職責劃分上做好對地方的轉移支付，也要在橫向上做好各地區之間的財政收入調節，保證各地區財政收入大致平衡。

3.以財產稅方式增加地方政府收入。財產稅的征稅對象相對流動性不強，有很強的區域指示性，對地方政府來說具有穩定的稅基稅源和可操作性，有利于保持地方財政的穩定性和持久性。雖然財產稅收入占全部稅收收入的比重相對較低，但在地方財政收入中卻占比較大，已成為許多國家地方政府主力稅源，對規范財政收入體制，擺脫對土地財政的依賴，實現經濟和社會的全面轉型能夠起到重要的推動作用。

參考文獻：

1.陳玲.交易成本與貨幣制度的演變[j].福建論壇（經濟社會版），1997（7）

2.王玉峰，劉利江.論貨幣的本質是信用——從貨幣演變史中抽象貨幣的本質和演變規律[j].貴州財經學院學報，2003（6）

（作者單位：中國人民銀行河南省新野縣支行 河南新野 473500）

（責編：鄭釗）