政府網站政務公開與政府信息公開關系及成因

摘 要：論述了在政府網站中政務公開與政府信息公開之間存在著四種關系及其成因。

關鍵詞：政務公開；政府信息公開；比較研究

1 政務公開與政府信息公開之四種關系

1.1 政府信息公開是政務公開的下級類目，但具體表現差異較大。在這類政府網站上，“政府信息公開”有兩類展現方式：①明示法，即在政府網站首頁的顯要位置設有“政府信息公開”專欄，但它是“政務公開” 的二級類目；②隱藏法，即在首頁上沒有設置“政府信息公開”專欄，“政府信息公開”是一級類目“政務公開”的二級類目。對于引導公眾查閱政府公開信息來講，前者是一較好的處理方式，可使公眾較為直觀地了解到政府信息公開所在的網頁位置，后者就顯得隱諱，缺點有：①公眾需打開“政務公開”后才能發現政府信息公開的相關內容，不符合信息服務的“最小努力原則”； ②不利于宣傳《政府信息公開條例》；③與《條例》的立法精神不相符合，原因是《條例》是我國政府信息公開的專門行政法，政府網站公開政府信息時，理應將“政府信息公開”置于合理而顯要的位置。

另外，在這類政府網站上，“政務公開”與“政府信息公開”之下的信息內容具有一定的交叉，如人事任免、政策法規、領導介紹等。同時，由于政務公開與政府信息公開之間的區別，也會使公眾產生在“政務公開”之下的信息并非法定公開信息的錯誤認知。事實上，根據《條例》的規定，這些信息應屬于法定公開的信息。

1.2 政務公開與政府信息公開屬于同級類目，信息內容不同，但有一定交叉重復。在這類政府網站上，同時具有“政務公開”或 “政務信息”（可將之視為“政務公開”。原因有二：一是政務公開大多以信息的形式公開，而不是將政務的全過程直播公開；二是放置于網絡的信息意味著公開） 和“政府信息公開”兩個一級類目。

這類政府網站的“政務公開”和“政府信息公開”的內容具有較多的重復，主要體現在“政府工作報告”、“人事任免”、“政府采購”、“財政預決算”等類信息。同時，“政務公開” 之下的類目和信息數量比“政府信息公開”多，這些信息一般是“政務要聞”、“委局動態”、“統計信息”、“重點工作”、“監督檢查”等類別。從法律規范角度看，《條例》明確規定公開的信息應在“政府信息公開”類目之下。但有些政府將應在“政府信息公開”類目中公開的信息，歸入“政務公開”中。盡管這樣做有一定的政策依據，但顯然與法律規定不相符，進而影響公眾對公開信息的法定性的認知。

有些信息類目名稱在“政務公開”之下，而信息內容在“政府信息公開”之下。這是“政務公開”與“政府信息公開”并列關系一種較為典型的體現形式。這種“名”與“實”分離的現象反映了以下幾點：①該政府試圖兼顧“政務公開”與“政府信息公開”的意愿；②將某些信息歸入“政務公開”或“政府信息公開”左右為難的心境；③政務公開的“老傳統”與政府信息公開法律“新規范”之間的矛盾。

1.3 政務公開與政府信息公開屬于同一概念，兩者可以相互替代。這種類別的網站較少，具體可分為以下兩類：①名為“政務公開”，實為“政府信息公開”，即設有一級類目“政務公開”，沒有一級類目“政府信息公開”。 “政務公開”下設有一定數量的二級類目。每個二級類目鏈接的政府子網站“信息公開平臺”，平臺一般設有“政府信息公開指南”、“政府信息公開目錄”、“依申請公開”、“政府信息公開報告”、“政府信息公開規定”等類目；②改“政務”為“政務信息”，即在網站一級類目“政務公開”下設置 “政務信息”的相關二級類目，如“政務信息公開目錄”、“政務信息公開辦法”等。同時設“政務公開”相關二級類目，如“政府部門政務公開”、“政務公開舉報投訴”等。從二級類目中的信息內容可以看出，“政務信息”可變換為“政府信息”。這較為直觀地說明，“政務公開”即“政府信息公開”。

此種情況較為典型地反映和滿足了執行我國“政務公開”相關政策和實施《政府信息公開條例》的雙重需要，折射出了我國建設透明政府從“政務公開”到“政府信息公開”的歷史進程。

1.4 “政務公開”與“政府信息公開”既同為網站一級類目，后者又是前者的二級類目。屬于此種類型的政府網站亦較少。可以看出，兩者之間的這種關系說明：①政府面臨著如何處理好兩者之間關系的問題；②同樣反映了政務公開“傳統”與政府信息公開“法律”之間沒有實現較好銜接的現狀；③政務公開與信息公開的具體信息內容歸類不合理。同時，缺乏政府信息公開指南、目錄，以及依申請公開功能。這顯然不符合《條例》的規定，更為重要的是，直接影響了公眾對該政府信息公開的完整認知，造成了社會公眾查詢信息時無所適從。

2 “政務公開”與“政府信息公開”關系成因

2.1 我國政務公開歷史與現實基礎。我國政務公開起源于20世紀80年代農村地區的村務公開。在總結村務公開經驗的基礎上，1988年，中共中央書記處又提出各級領導機關要實行“兩公開一監督”（即辦事制度和辦事程序公開；辦事結果公開；接受群眾監督）。1995年，在“依法治國”的大背景下，一些省市相繼將“兩公開一監督”制度發展為“辦事公開”。1997年，中共十五大報告明確提出實行“政務公開”。至2000年，政務公開的經驗較為成熟。黨中央、國務院決定，在全國鄉鎮政權機關和派駐鄉鎮的站所全面推行政務公開制度，于2000年12月25日印發了《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，明確了推進政務公開的指導思想、基本原則、基本要求、主要內容、工作方法、監督保障制度和組織領導等問題[1]。2005年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步推行政務公開的意見》，明確了推行政務公開的指導思想、基本原則、工作目標、主要任務、重點內容和形式，并提出了建立健全政務公開法規制度的要求。這一時期的特征是國家明確提出了實施“政務公開”的政策和規范要求，有力推動了政務公開在全國范圍內實施。

在政務公開的發展歷程中，黨和國家的政務公開政策一直起著主導性作用。目前，黨和國家“政務公開”政策效力仍在，無論在歷史中，還是在現實里，我國政務公開皆顯示出政策性特征。這是形成政務公開與政府信息公開四種現實關系的歷史與現實原因。

2.2 世界性政府信息公開現代潮流。20世紀90年代，在世界范圍內出現了政府信息公開立法的新潮流。這一時期，世界上信息公開立法的國家明顯增多。

據一項專項調查，當今，越來越多的國家進行不同程度的政府信息公開實踐活動，已有70多個國家設立了比較獨立的信息公開工作機構，已有50多個國家出臺了信息公開法（包括議會立法與政府立法），可見，建立與完善政府信息公開法律制度已在世界范圍內展開[2]。這在客觀上促進了我國政府信息公開立法與制度的建立與完善，成為推動我國政府信息公開的國際力量。

2.3 “非典”是政務公開向政府信息公開變革的加速器。2003年的“非典”期間，由于未能真實全面地公開疫情信息引發一系列問題，我國政府改變了原來的疫情信息發布制度，每天向社會公眾公布一次詳細的疫情信息。之后，及時、準確、全面的疫情信息使各種謠言不攻自破，穩定了社會公眾的心理，對我國戰勝“非典”起到了積極有效的作用。

“非典”突襲凸顯了我國以往政務公開的不足：僅以反腐倡廉和推進民主政治為目的；強調辦事規范、過程與結果公開；公開的主體是政府，是否公開由政府而定[3]。之后，政務公開向政府信息公開的過渡趨勢漸顯。

“非典”等突發性事件因素的綜合作用，使我國完成從“政務公開”到“政府信息公開”的嬗變經歷了較短的時間，許多政府機關難以適應這種快速的歷史變革，也難以有效處理兩者之間的關系，“政務公開”的習慣與影響亦不可能消除。所以，由于時間短暫而導致的理論與思想準備不充分，亦是形成政務公開與政府信息公開四種現實關系的重要原因。

2.4 我國《政府信息公開條例》的現實效力。《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施標志著政務公開向政府信息公開發生了實質性轉變，以及我國政府信息公開工作已進入法制化發展軌道。

根據《條例》規定的政府信息定義，政務公開中也有政府信息公開的成分，這是兩者一致的微觀基礎，也是“政務公開”向“信息公開”發展的原因。同時，“政務公開”與“政府信息公開”的目的相一致，即皆是為了發展社會主義民主政治、提高行政效率、建設透明政府的需要，這是兩者統一的宏觀基礎。所以，政務公開與政府信息公開的統一性是造成兩者之間四種現實關系的基礎性原因。我國《政府信息公開條例》是國家層面的信息公開法律規范，對各級人民政府都具有約束力，“政府信息公開”成為各級人民政府的法定義務和職責。目前，黨和國家政策與法律實施的雙重要求，是造成政務公開與政府信息公開四種現實關系的規范原因。

3 結語

政務公開與政府信息公開存在著上述四種關系，反映了不同政府對政務公開與政府信息公開之間關系的認知與理念，這些思想和做法影響了政府網站作為信息公開主要載體形式的功能發揮，影響社會公眾對政務公開與政府信息公開內容與關系的合理認識。同時，社會公眾在利用政府網站查閱政府信息時，會有無所適從之感。同時，難以彰顯政府信息公開的法定地位與作用。因此，從理論上闡明政務公開與政府信息公開之間的關系，進而在實踐中合理劃分兩者之間的界線，在政府網站上科學設置政府信息公開類目，顯得尤為必要與迫切。

參考文獻：

[1]黃錦.我國政務公開研究[D]. 湖南師范大學碩士 論文，2007.6：19

[2]莫于川，林鴻潮.政府信息公開條例實施指南[M].北京：中國法制出版社，2008.8：6

[3]顏海.政府信息公開理論與實踐[M]：武漢.武漢大學出版社，2008.6：112

（作者單位：鄭州航空工業管理學院信息科學學院 來稿日期：2012-12-20）