《檔案法》操作性相關研究文獻綜述

摘 要：《檔案法》的操作性問題長期以來非常受關注，最主要有兩種相反的觀點：一種認為具有很強的可操作性，另一種認為可操作性很差。這兩種觀點的形成主要是因為立法機關、執法機關和理論研究者的不同地位造成的。立法部門多認為具有可操作性。執法部門的“高層”多認為具有可操作性，而基層多認為可操作性很差。理論研究者觀點則比較中立。

關鍵詞：檔案法；操作性

自《檔案法》頒布實施以來，《檔案法》的操作性問題就一直是檔案工作者十分關注的話題。從事檔案理論研究的這樣說，一線檔案工作者也這樣講，幾乎到了是檔案人都說的地步。但是，這個話題源于什么時候？由誰最早談起？這些年來有哪些與之相關的觀點？這些觀點是否具有合理性？這一說法對《檔案法》的貫徹執行產生了什么樣的影響？我們應當如何看待這個問題？卻從來很少有人對此進行過專門探討，筆者擬就上述問題，以文獻綜述的方法，作一個梳理。

1 研究文獻樣本的來源與選擇

本研究的文獻樣本均來源于知網期刊庫，檢索詞為“檔案法”和“操作性”，檢索項分別為全文、主題、關鍵詞、篇名及全文項與主題、關鍵詞、篇名的組合，進行精確檢索。表-1是檢索結果。

表-1 “檔案法”與“操作性”檢索結果

檢索項檢索詞文獻數量最早時間

全文“檔案法”并且“操作性”3084/398441989

主題+全文“檔案法”并且“操作性”5191989

關鍵詞+全文“檔案法”并且“操作性”2151989

篇名+全文“檔案法”并且“操作性”1351990

主題“檔案法”并且“操作性”371992

關鍵詞“檔案法”并且“操作性”12003

篇名“檔案法”并且“操作性”11997

從表-1可見，自1989年到現在，文章中同時涉及“檔案法”和“操作性”的文章有3084篇之多，占到了同期39844篇涉及“檔案法”的文章的7.74%，大約每13篇提及《檔案法》的文獻中，就有1篇會涉及操作性問題。

關于文獻起始的判定，由于在不同的檢索組合中，有三組的最早文獻時間均為1989年，我們將有關這問題文獻的起始時間定為1989年。

關于樣本文獻的選擇，在全部6組檢索結果中，“主題+全文”的結果為519篇，文獻數量適中，且文獻起始時間與選定的樣本文獻起始時間一致，故將這一組文獻作為研究的主要樣本。

2 “操作性”問題的源起

有關《檔案法》“操作性”問題的源起，就樣本庫中的樣本而言，最早出現在《檔案工作》1989年第6期上由全國人大常委會法工委國家法行政法室的張世誠先生撰寫的《對檔案工作的幾點思考》一文中。在文中，他講道：“《檔案法》規定了由國家檔案行政管理部門制訂實施辦法，各地都要求盡快制訂，以準確實施《檔案法》。我想，不論是實施辦法還是其他一些規章，應盡量制訂得可操作性強些，彈性盡可能小些。比如，《檔案法》規定了涉及國家安全或者重大利益以及其他不宜開放的檔案開放的期限可多于30年。這里規定得比較原則，這就要求實施辦法能夠更具體地制訂出開放與控制的標準，而不是再分解成幾個部分，由地方去掌握，因為法律規定了這個標準是由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行，地方檔案部門是無權制訂的?！盵1]從中看出，有關操作性問題的提出，完全是從立法的角度提出來的。而且立法部門是專指國家檔案行政管理部門——國家檔案局，立法內容是指檔案法實施辦法和其他檔案行政規章。

3 “操作性”問題的主要觀點

圍繞《檔案法》操作性問題，有著許多不同的觀點，最主要的就兩種：一種認為《檔案法》具有很強的可操作性，另一種則認為《檔案法》的可操作性很差。這兩種觀點的形成主要是因為不同的單位、不同的身份對《檔案法》操作性的認識不同造成的。根據不同性質的單位與機構在《檔案法》立法與執行中的地位，可將其分為立法部門、執法部門和理論研究者。正是由于其在《檔案法》立法與執行中的不同地位，致使其對于《檔案法》的操作性問題存在著差異性的認識。下面，分別來梳理一下其各自的主要觀點：

3.1 立法部門。立法部門，即制定法律法規的機構。他們的觀點大都是從立法的角度來考慮的。1995年《檔案法》修改前，就如何修改檔案法和檔案法修改的原則與思路，國務院法制局政法司的朱衛國先生認為：“《檔案法》是規范檔案事業的基本法，這一龍頭法的地位決定了它的形式需要具備一定的規格，一種與部門基本法相稱的規格，我們不能希望一部《檔案法》能夠事無巨細地規定一切。不能奢望《檔案法》是一部給所有癥結提供藥方的藥典?！薄靶拚蟮摹稒n案法》應依然保持原則性強的特點。只有這樣，才能夠體現其部門基本法的權威地位，才能夠實現‘疏而不漏’，也才能給地方結合本地區實際制訂相應的地方性法規和規章留下自由活動的空間。當然，條文的原則性并不意味著可以不明確，可以模棱兩可；條文原則也并不意味著缺乏可操作性?！薄靶薷摹稒n案法》尚需注意該法與其他法律、法規的有機結合。我們在審查部門起草的法律、法規草案時經常發現，有些部門所起草的草案不善于利用其他法律、法規的資源，搞‘大而全、小而全’。試圖把其起草的法規搞成一個相對獨立的‘王國’。這種封閉式的立法觀念，不利于整個法律體系的有機融合。這種立法思路也必將導致立法活動出現規模不經濟。不但會造成立法技術拙劣，而且還可能給今后的執法和司法造成一定程度的被動。《檔案法》實施的幾年中，有許多新的法律、法規相繼出臺，其中，有些法律法規所調整的內容可能涉及《檔案法》規范的一些領域。而修改《檔案法》所要增加的內容，也很有可能存在與其他的法所確立的制度的對接問題?！盵2]

《檔案法》修改后，全國人大法工委的張世誠曾撰文說，這次“國務院提交的關于《檔案法》修正案的草案中沒有關于檔案利用的修改內容，但在全國人大常委會審議修改草案時，這個問題依然是委員們重視的問題。很多委員提出《檔案法》的修改應當增加有關檔案開放和利用的規定。因此，《檔案法》增加規定‘檔案館應當定期公布開放檔案的目錄’，雖然，利用這一方面修改的文字并不多，但是，表明了國家對檔案的利用問題是非常重視的，強化了檔案館在開放檔案中的職責”。[3]

就修改后的《檔案法》增加的行政處罰權，全國人大法工委副主任喬曉陽指出：“特別需要注意三個問題：第一，新的《檔案法》實施后，有些地方會提出制定一些地方性法規，檔案部門的同志們在起草地方性法規的時候，對給予行政處罰的違法行為、給予行政處罰的種類和幅度必須在《檔案法》規定的范圍以內予以規定，不得超越《檔案法》規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度。有些地方已經制定的地方性法規，如果與這一規定不一致的要在明年底前修改完畢。除法律、法規、規章外，其他規范性文件設定行政處罰的一律無效。第二，行政處罰只能由具有行政處罰權的檔案行政管理部門行使，沒有行政處罰權的檔案館不能行使處罰權。第三，檔案行政管理部門在實施行政處罰時要依照行政處罰法規定的程序進行。”[4]

綜上所述，立法部門在《檔案法》修改問題上，不僅關心檔案管理和行政處罰的“操作性”問題，同時，還關心檔案的開放利用與如何執法的問題。并且，不止一次地強調不能指望一部《檔案法》就能解決檔案工作中的所有問題。

3.2 執法部門。執法部門，是指各級檔案行政管理部門——國家及各級地方檔案局，是《檔案法》及《檔案法實施辦法》的具體執行機關。各級檔案行政管理機關的同志長期從事《檔案法》的執法實踐活動，對《檔案法》的操作性有著直接與切實的感受，他們的觀點往往最有說服力。在“主題=檔案法”，并且“全文=操作性”的519篇文獻中，作者單位為各級“檔案局”的有125篇，占24.08%。那么，對于《檔案法》的操作性問題，他們又有什么樣的觀點呢？

1991年，郭嗣平認為：“《檔案法實施辦法》不僅是將《檔案法》規定的原則具體化，更具有可操作性，而且《檔案法實施辦法》在《檔案法》規定的原則范圍內又增加了許多具體的新規定，這些都為深入實施《檔案法》創造了極為有利的條件?！盵5]這段闡述是檔案行政管理（執法）部門第一個與檔案法操作性相關的論述。在這段話中，雖沒有直接對檔案法的操作性問題作出直接評價，但有關“《檔案法實施辦法》不僅是將《檔案法》規定的原則具體化，更具有可操作性”的表述則間接地表示出《檔案法》的操作性有問題，至少比《檔案法實施辦法》要差。當然，對于《檔案法實施辦法》的操作性也不盡是肯定的意見，也有同志認為：“《實施辦法》中關于處罰的條文不甚明確、具體，措辭彈性大，因而沒有多大權威性?！盵6]王景高指出：“在《檔案法》及其《實施辦法》頒布實施以后，各地各部門特別是基層檔案部門普遍反映，我們的法律、法規‘不配套’、‘不具體’、‘操作性不強’?！盵7]

1995年，國家檔案局啟動修改《檔案法》，黃金龍認為，《檔案法》“實施六年來，總覺得原則性強，可操作性不夠，有些條款內容確有修改的必要”?！敖ㄗh在《檔案法》文尾，同其他法律一樣，附錄《憲法》、《刑法》、《保管法》、《治安處罰條例》等涉及對損毀、破壞檔案行為處罰的有關條款，以增強人們的可讀性和執法機關人員的可操作性。”[8]秦禮顯也認為，《檔案法》“經過6年多的貫徹實施證明，這部行政法律在結構上還不夠完善，法律效力亦較低，需進行較大幅度修改、補充，以增強它的可操作性和權威性”?！啊稒n案法》在內容結構上的缺陷也就十分明顯了：闡述太原則，可操作性差。主要表現在兩個方面：一是內容不全面，行政行為模式設計不完善；二是法律地位不高，檔案行政管理部門沒有獲得執法所必需的立案調查權、經濟處罰權、強制執行權等。檔案行政管理部門只有建議權，建議不成就等于零，大大降低了執法效果。”[9]“某些法律條文的實施，必須附有綜合性的專業技術標準和規章文本，作為執法的技術依據，以便提高執法的可操作性和效力?！盵10]梁亞男認為：“現行法規可操作性不強問題，直接影響執法監督效果。首先，檔案法規比較原則，條例中缺少必要的執法制約手段，法律懲戒力度不夠，使檔案行政中出現的一些違法行為得不到有效制止。”[11]

1996年，《檔案法》經過修改后重新頒布實施，這一年，許多同志撰文對新修訂的《檔案法》的可操作性表示肯定。至此，對《檔案法》操作性的認識與討論完成了一個從肯定到否定再到肯定的輪回。從這個輪回來看，檔案行政管理部門對此問題的看法并不相同，有一定立法權的“高層”在《檔案法》、《檔案法實施辦法》頒布后，大多認為《檔案法》的操作性得到了提高，操作性問題不可能通過一部立法而實現，要通過完善檔案法規系統來實現；而基層對此持不同看法，認為：“多年來，一些檔案工作者對自身的工作缺乏足夠的信心，不能理直氣壯地進行執法、監督，究其原因，主要是由于檔案法律、法規可操作性不強。對于違法行為，檔案部門自身沒有一定的處罰權。另一方面，監督檢查工作缺乏完善的配套的制度作保證，使得監督工作軟弱無力，不能有效地打擊違法行為?！盵12]“在《檔案法》修改時，在《實施辦法》中，對各種違法行為進行量化，明確相應的制裁手段，使執法具有可操作性。如經濟賠償，應根據檔案損害程度，定出具體的賠償標準，包括單位和責任人。給縣級以上檔案行政管理部門以一定的可直接操作的行政處罰權和經濟處罰權。”[13]

1996年，重新頒布實施的《檔案法》給予了檔案行政管理部門行政處罰權，并細化了罰則。這得到了國家檔案局領導的認同：“修改后的《檔案法》明確了檔案行政執法和行政處罰的主體，即賦予檔案行政管理部門對檔案違法行為的行政執法權和行政處罰權，這一修改一方面增強了《檔案法》的可操作性。”[14]但這并沒有使基層檔案行政管理部門的同志對其的可操作性有更多的認同。王麗華認為：“《檔案法》及《實施辦法》作為檔案工作的法律法規，由于立法不完善，法律概念的內涵過窄、外延過寬，原則性強、操作性差，致使作為權利主體的檔案部門只能在檔案法律關系的外圍進行業務指導和監督，降低了《檔案法》的法律效力。”[15]綜上所述，執法部門的“高層”多認為具有可操作性，而基層多認為可操作性很差?；鶎铀f的“操作性”問題，實際是期望一部《檔案法》能夠解決檔案工作中的所有問題。

3.3 理論研究機構。理論研究機構，是指專門從事檔案理論研究的單位與機構，這些單位與機構不是檔案法律法規的制定機關，也不是檔案法律法規的執行機關，也不是檔案法律法規規范的對象，在檔案法律關系中處于相對超脫的旁觀者的地位，他們的觀點相對更具有中立性。

理論研究工作者對于《檔案法》操作性的關注比其他機構差不多整整晚了10年。第一篇涉及《檔案法》操作性的文獻發表于《檔案法》重新頒布實施之后的1997年。這一年，西北師范大學王毓貞撰寫了《學習重新公布的〈檔案法〉的體會》一文。他認為，《檔案法》“第五章經過修改后，執法主體明確，處罰對象清楚，又完善了對各種違法行為的處罰措施，可操作性因而大大增強”。[16]

1999年，黃存勛認為：“修改后的《實施辦法》對檔案的移交期限、檔案行政處罰額度均作了明確的界定，規定了具體的移交年限以及罰款數額，增加了可操作性?！盵17]10年后的2010年，他則又提出應“進一步增強《檔案法》的可操作性”。[18]黃夏基認為：“現行《檔案法》還存在著利用者的非國民待遇，可操作性不強的問題?！辈⒄J為在實踐過程中，公眾的利用往往因此而受限。“究其原因，《檔案法》對于各類檔案劃分缺乏具體標準，缺乏可參照操作性，在區分過程中充滿模糊性，并且，在具體認定中僅達到國家檔案行政管理部門審定的層次，審定結果往往是由相關行政管理部門決定?！盵19]

如何提高《檔案法》的操作性，他們的觀點是：“進一步健全和完善與《檔案法》相配套的地方法規，進一步細化，增強針對性和可操作性。”[20]

從上述情況看，高校理論工作者對此問題的研究，一方面，有一定的連續性，許多作者不止一篇文章涉及《檔案法》的操作性問題；另一方面，研究的內容更為具體，更寬；再一方面，理論性更強，特別是與國外或其他法律相關的研究比較多。但對為什么操作性不強同樣缺少有說服力的論述。

4 上述觀點是否具有合理性

綜上所述，可以看到，檔案立法者、檔案執法者和檔案理論研究者，由于各自的工作性質、職業和崗位的不同，對《檔案法》、《檔案法實施辦法》的操作性的評價有著明顯的差異。這種差異有其合理性，一方面，是對同一部法律，不同工作性質、職業和崗位的人會依據這部法律對自己工作的影響程度給予評價。但這種評價往往帶有評價者個人的主觀認識，往往有一定的片面性，不完全準確。另一方面，同樣崗位的人對同一部法律，也會因時間的變化，對操作性的問題產生不同的感受。這是因為，隨著時間的推移，我們所處的環境不斷地發生著變化，而法律則是相對固定的，這樣，就必然會出現原先感覺有可操作性的法律條文，現在感覺不具可操作性了；或者，原來感覺操作性很強的法律，現在感覺不怎么強了。再一方面，同樣一個人，在《檔案法》頒布或重新頒布時可能從感覺上認為法律是有可操作性，可真正一到具體工作中，一到社會實踐中，一面對人或事，就又感覺不好操作，無從下手了。這樣的情況有些是法律法規的操作性問題，更多的則是執行的問題。

5 上述說法對《檔案法》貫徹執行產生的影響

上述說法的合理性，并不能夠成為在貫徹執行《檔案法》時無所作為的借口。問題是在多年來的檔案工作實踐中，許多單位及個人，就是以操作性問題為借口，不認真履行《檔案法》、《檔案法實施辦法》的規定與要求。就以某些基層檔案行政管理機關——檔案局為例，《檔案法》頒布沒有多久，就有提出《檔案法》不具可操作性，要求明確執法機關的身份，享有行政處罰權，要求細化對違法行為的處罰條款。當《檔案法》修改后賦予檔案行政管理部門行政處罰權，重新頒布實施后沒幾年，《檔案法》不具操作性或操作性差的說法又重新回來。但這些單位或人自己卻很少按《檔案法》要求，去依法執行經常性的行政監督檢查、監督檔案的開放與利用、查處檔案違法現象，等等。正是由于將這個應該是執行性的問題，表述成了操作性問題，就使《檔案法》的貫徹執行成了因為操作性不強而無法實現的空文。這一說法的最大危害就是，只要不想做，不愿做，就可以用“操作性不強”來搪塞，來敷衍了事。

6 應當如何看待“操作性”問題

對于上述問題應當有正確的認識，首先，《檔案法》的操作性問題是一個實踐中的問題，這個問題在口頭上和書面上都無法解決。只有在執行《檔案法》的工作實踐中，才能得到解決。因此，《檔案法》的操作性問題要在實踐中來解決。

其次，《檔案法》的操作性問題是一個能動的解決問題的過程，照本宣科，“按圖索驥”是無法完成的。只有在掌握法規的基本原則與基本精神的基礎上，充分發揮我們的主觀能動性，主動地去摸索，才能從不會操作到會操作，再到精于操作。

最后，《檔案法》的操作性問題是一個學習的問題，要向法律學，這個法律不僅是《檔案法》，還包括憲法、民法、行政法等許多與檔案行政管理有關的法律法規；要向其他人學習，這個其他人不僅包括檔案同行，還包括司法、公安、行政監察等不同行業的同志。如果不學習，只是閉著眼睛嚷嚷《檔案法》不具可操作性，嚷嚷再久，也不可能會操作。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準號為：2012-R-05。

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（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2012-12-10）