政府角色與職能轉(zhuǎn)變

[摘 要]有限政府理論是古典自由主義者對(duì)政府角色定位的思考，在此基礎(chǔ)上劃分政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系，為論證政府職能定位與職能向度提供理論支撐，這對(duì)我國政府行政具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]有限政府；內(nèi)核；角色；職能

[中圖分類號(hào)]D091 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）10 — 0013 — 02

“自由主義國家觀為什么要及如何限制國家行動(dòng)的范圍，謹(jǐn)慎地對(duì)看待國家權(quán)力，是基于政府對(duì)個(gè)體權(quán)利的潛在威脅表示擔(dān)憂所作出的反應(yīng)。”〔1〕有限政府理論的訴求與表達(dá)是古典自由主義者把國家看成一種“必要的惡”而作出的理論回應(yīng)。有限政府理論的論證前提是“自然狀態(tài)”的存在。在最本真自然狀態(tài)下，個(gè)人作為“理性的利己主義者”而存在，每個(gè)人擁有不受他人支配的意志與權(quán)利的自然權(quán)利，但是自然資源的相對(duì)匱乏與公平分配方式的欠缺，使得自然狀態(tài)下的人們?nèi)狈Ρ匾陌踩泻椭刃蚋校菀自斐勺匀粻顟B(tài)下民眾的沖突與斗爭，使得自然狀態(tài)無法正常而有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一條件下，政府的存在成為一種必要，但政府的存在必須是有限。

一、 有限政府理論的概念分析

有限政府理論作為西方自由主義的政府范式理論，認(rèn)為政府的行為必須是受限的，政府存在的最基本的目的是維護(hù)公眾的權(quán)利和保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全。“雖然人們?cè)趨⒓由鐣?huì)時(shí)放棄他們?cè)谧匀粻顟B(tài)中所享有的平等、自由和執(zhí)行權(quán)，而把他們交給社會(huì)，由立法機(jī)關(guān)按社會(huì)的利益所要求的程度加以處理，但是這只是出于各人為了更好的保護(hù)自己、他的自由和財(cái)產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，社會(huì)或由他們組成的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不容許擴(kuò)張到超出公眾福利的需要之外。”〔2〕以洛克為代表的古典自由主義者為有限政府內(nèi)核指向提供了參照依據(jù)，認(rèn)為政府的權(quán)力必須受到限制，把服務(wù)民眾作為政府存在的價(jià)值訴求。首先表現(xiàn)在，政府權(quán)力的獲得必須基于民眾的授權(quán)與同意，政府權(quán)力受制于民眾的權(quán)利；其次，政府的價(jià)值訴求是構(gòu)建服務(wù)型的政府，以維護(hù)社會(huì)有序的競爭秩序?yàn)樨?zé)任；最后，有限政府的職能是執(zhí)行公共意志，實(shí)施國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，其本質(zhì)是依法行政。古典自由主義者從實(shí)然與應(yīng)然的角度，規(guī)定了政府的權(quán)力還必須受制于有效的法律，這種法律的制定和適用必須以保障公民的利益和權(quán)利為主旨。由此出發(fā)，有限政府的理論倡導(dǎo)個(gè)人權(quán)利的優(yōu)先性，即個(gè)人優(yōu)先于國家而存在，社會(huì)優(yōu)先于政府而存在；國家權(quán)力來源于公眾權(quán)利，政府權(quán)力反過來受制于公眾權(quán)利；權(quán)力以服務(wù)公眾為存在的目的。因而，個(gè)人成為了政府存在的目的，國家、政府成為服務(wù)個(gè)人的工具，這一理論傳統(tǒng)一直延續(xù)和貫徹于各個(gè)時(shí)代自由主義大師的理論學(xué)說之中。

二、 國家與政府角色定位——有限政府理論的訴求

探析古典自由主義關(guān)于有限政府理論的論說，可以看出：政府是作為“一種必要的惡”而存在的，阿克頓爵士一針見血地指出：“權(quán)力，不管它是宗教還是世俗的，都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量。”“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”〔3〕政府權(quán)力的作用范圍必須有一定的界限，權(quán)力必須受到應(yīng)有的限制，為了把政府權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”，劃定政府的權(quán)力邊界，需要從有限政府理論的內(nèi)核定義出發(fā)，定位政府角色。

（一）國家與社會(huì)二元分立

“在西方學(xué)者的語境中，公民社會(huì)以其特有的自治的特點(diǎn)，天然的與政治國家具有相對(duì)獨(dú)立性”。〔4〕從假設(shè)的自然狀態(tài)出發(fā)，以洛克為代表的古典自由主義者，論說了國家與政治社會(huì)的二元分立，“開始組織并實(shí)施組成任何政治社會(huì)的，不過是一些能夠服從大多數(shù)而進(jìn)行結(jié)合并組成這種社會(huì)的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才曾或才能創(chuàng)立世界上任何合法政府。”〔5〕由此看出，第一，政治社會(huì)先于政治國家而存在，作為整體社會(huì)中個(gè)人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)是公民不可剝奪的基本政治權(quán)利，這種權(quán)利的讓渡或者部分的喪失必須是基于政治社會(huì)中個(gè)人的同意。而國家的一切生活和活動(dòng)應(yīng)該以維護(hù)和促進(jìn)個(gè)人的自由為目的，反對(duì)任何形式的國家的“入侵”與毫無根據(jù)的國家控制；國家只是手段而不是目的，是維護(hù)個(gè)人權(quán)利的工具；與此相適應(yīng)的是國家的權(quán)力來源于政治社會(huì)中的人民，國家權(quán)力的獲得是政治社會(huì)中人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)下種種不足而做出的權(quán)衡，也就是說，如果國家存在的目的與生活，違背了起初建立國家的政治社會(huì)中公民的意志，國家侵犯了公民社會(huì)，國家濫用權(quán)力試圖控制社會(huì)，那么，政治社會(huì)中的個(gè)人有權(quán)收回讓渡的權(quán)力，重新訂立契約，建立新的國家政權(quán)，政治社會(huì)享有對(duì)國家的最高審視與裁判權(quán)。第二，政治社會(huì)先于國家而存在，蘊(yùn)含了政治社會(huì)本身具有自我管理，自我調(diào)節(jié)的能力，政治社會(huì)可以通過內(nèi)部的理性規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自身的有機(jī)統(tǒng)一與整合，因而政治社會(huì)自當(dāng)責(zé)任、自我發(fā)展的能力能夠使政治社會(huì)作為單獨(dú)一極相對(duì)獨(dú)立而完整的存在。通過政治社會(huì)構(gòu)建的安全的堡壘可以為公民社會(huì)中的成員活動(dòng)提供自主性空間，為保障統(tǒng)一公民權(quán)利提供庇護(hù)，這樣公民合法的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)安全就能夠得到保障，也為政治社會(huì)的主體地位的維持與發(fā)展樹立了堅(jiān)實(shí)的屏障。基于以上的分析可以看出，古典自由主義者把獨(dú)立的公民社會(huì)或者政治社會(huì)作為制約國家權(quán)力的基礎(chǔ)，以此出發(fā)劃清了國家和社會(huì)的邊界，為公民社會(huì)制約國家權(quán)力、監(jiān)督國家行為、促進(jìn)國家自律提供了理論依據(jù)，同時(shí)也催生了傳統(tǒng)自由主義關(guān)于國家與社會(huì)二元分立的論說。

（二）政府與公民的脫離

古典自由主義者有限政府理論在政府與公民關(guān)系的論說上，也吸納了國家與社會(huì)關(guān)系二元分化的觀點(diǎn)，在古典自由主義者看來：第一，作為原子似的個(gè)人是自由而獨(dú)立的，公民先于政府而存在，公民組建政府的目的是在必要的時(shí)候維護(hù)基本的公共秩序和正義價(jià)值理念；政府是公民的契約締約的產(chǎn)物，這種公民契約賦予了公民先于政府存在的身份認(rèn)同，使得公民權(quán)利的維護(hù)和保障凸顯出來。第二，政府具有自利性與自我擴(kuò)張的傾向，若政府活動(dòng)范圍和權(quán)力運(yùn)用毫無限制的擴(kuò)張，必將危害個(gè)人和公民的權(quán)利與利益。因此，政府雖然是因?yàn)楣駷榱司S持應(yīng)有的秩序部分的讓渡權(quán)力而成立的，但政府的權(quán)力必須是有界限的，公民權(quán)力的讓渡也必須有所保留。這就引發(fā)了古典自由主義者政府與國家的相對(duì)分立的理論訴求。這種理論邏輯前提首先是確定對(duì)個(gè)人權(quán)利的維護(hù)與保障，然后以此劃定政府權(quán)力與公眾權(quán)利的邊界。通過這種邊界劃分，公民個(gè)人獲得了相對(duì)獨(dú)立與自由的活動(dòng)范圍，有利于形成個(gè)人對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與制衡，政府的行為也被限制在一定的范圍之內(nèi)。

三、建設(shè)服務(wù)性政府的啟示

加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)性政府，實(shí)現(xiàn)政府管理服務(wù)的高效、便捷、有效是新時(shí)期政府工作重中之中。政府職能轉(zhuǎn)變一方面是要改變政府自身效率低下、職能錯(cuò)位、貪污腐敗的低劣現(xiàn)實(shí)，另一方面也是重塑公眾對(duì)政府的信心，維護(hù)公權(quán)力的威信、保障公民權(quán)利的有效途徑。因此，政府角色定位與職能調(diào)整關(guān)系社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)與政府執(zhí)政水平的提高。政府不僅要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定物價(jià)、社會(huì)保障方面加大投入，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)性政府，從而提高民眾生活水平。而且還需要為公眾參與政府監(jiān)督、拓寬民眾參與政府決策提供有效的途徑，保障民眾真正履行自己的當(dāng)家做主的權(quán)利。

（一）加快完善公眾參與公共行政機(jī)制

高效、廉潔的政府是必然是公民處于公共行政核心的政府，公民能夠通過公平、公開、公正的方式有序的參與政府公共行政的制定。政府公共行政的前提是保障公民的與社會(huì)的分配的公平公正。因此，作為公共行政輸出方的政府所提供的公共行政服務(wù)或者管理應(yīng)當(dāng)是公平透明的，這樣有利于公共行政參與方的監(jiān)督與反饋。政府公共行政政策的制定必須增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。加快政府政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，保障公民參與公共行政的制度化建設(shè)，搭建有效的政府——公眾互動(dòng)平臺(tái)，增強(qiáng)政府與公眾之間的認(rèn)同，是公民參與公共行政制定的基本條件。因而，切合有限政府的內(nèi)涵要求，加快公民參與公共行政的制定，才能為政府職能轉(zhuǎn)變提供良好的公共環(huán)境與輿論支持，更好的實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的職能。

（二）明確政府角色定位，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式

現(xiàn)代政府“有限性”的內(nèi)核訴求，需要清晰而明確的界定政府在公共事務(wù)中承擔(dān)的角色，準(zhǔn)確定位與發(fā)揮政府在繁雜公共服務(wù)中的角色，變無限服務(wù)為有限服務(wù)，突出政府在市場與社會(huì)資源整合方面的作用，理順市場與社會(huì)各方的作用轉(zhuǎn)變職能是建設(shè)服務(wù)性政府的題中之意。但是，現(xiàn)代政府作為管理社會(huì)、服務(wù)公共福利最強(qiáng)有力的組織，其作用的發(fā)揮不是萬能的，政府本身存在著信息有限、能力有限、資源有限等問題，因此，如何在繁雜而又變化的實(shí)際公共管理活動(dòng)中準(zhǔn)確定位政府在公共服務(wù)中的角色是政府有效行政的基礎(chǔ)性因素。筆者認(rèn)為，通過政府與公眾之間的信息收集、整理與共享，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)于民眾的對(duì)接，在公共行政制定過程中考慮周全、設(shè)定完整的服務(wù)程序可以有效的彌補(bǔ)政府“理性有限”的束縛。以此，構(gòu)建以政府與民眾在服務(wù)信息共享為基礎(chǔ)的互動(dòng)與反饋機(jī)制，政治有所為、有所不為，政府的公共服務(wù)才能找準(zhǔn)定位，民眾的訴求才能充分的表達(dá)與傾聽。

結(jié)論

有限政府是現(xiàn)代政府治理與角色定位的共識(shí)，雖然其理論萌生并發(fā)展與于17世紀(jì)，作為資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建君主專制的有力武器，但其理論所表達(dá)的政府角色定位與服務(wù)公共福利職能訴求依舊就有強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)與理論意義。以有限政府思想所表達(dá)的內(nèi)核訴求，規(guī)范政府行為、推動(dòng)政府服務(wù)轉(zhuǎn)型，具有現(xiàn)實(shí)而緊迫的時(shí)代意義。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕安建增，王綻蕾.“和”的政治意識(shí)：善治的政治心理基礎(chǔ)〔J〕.陜西理工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，（03）.

〔2〕洛克. 政府論（下） 〔M〕.北京： 商務(wù)印書館，1993.113.

〔3〕〔英〕阿克頓.自由與權(quán)力〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2001：342.

〔4〕高新民.公民社會(huì)·和諧社會(huì)與黨的執(zhí)政基礎(chǔ)〔J〕.理論動(dòng)態(tài)，2006，（18）.

〔5〕萊茵霍爾德·尼布爾.道德的人與不道德的社會(huì)〔M〕.蔣慶，等譯.貴陽：貴州人民出版社，1998.

〔責(zé)任編輯：張 港〕