基于領先政策理念下的政策實踐

[摘 要]政策理念對于指導政策實踐的開展具有極其重要的作用，然而政策實踐如果不能轉化為政策效果，往往就意味著政策效果的落空。以我國的環保政策為例，領先的政策理念與脫節的政策實踐共同導致了我國環保政策失敗。因此必須使政策實踐人員在意識上樹立環保理念，同時健全政策實踐中的制度安排，為政策效果的實現提供保障。

[關鍵詞]政策理念；政策實踐；制度安排

[中圖分類號]D668 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）10 — 0015 — 02

公共政策理念是解決某一政策問題的看法、觀點和價值信念，它在某種程度上確立了政策執行的方向和目標，而政策執行則是貫徹政策理念的重要手段，適時的政策理念和高效的政策執行是取得優異公共政策效果的關鍵。然而，政策理念一旦與政策執行相背離，政策效果就會大打折扣。因此，積極構建完善的政策執行體系，使政策執行緊跟政策理念，是提升政策效果的重要途徑。當前，我國的政策理念與政策執行相背離的現象非常突出，尤其是中國的環保政策，在某種程度上體現了轉型時期中國公共政策理念與政策執行之間的困境。

一、中國環保政策理念與實踐的演變

1973年中國召開了第一次全國環境保護會議，這一年被稱為中國的環保元年。迄今為止，中國的環保走過了四十個年頭，然而中國的環保形勢卻日益嚴峻，在世界范圍內也沒有哪個國家面臨如此大的環境問題和如此嚴重的環境污染。新中國成立以來，中國的環保政策演變過程主要有以下幾個階段：

第一個階段：缺失環保意識和環保措施。1949年建國后，整個中國的注意力都集中在社會主義現代化建設時期，嚴酷的外在政治環境使中國無暇顧及環境污染問題。社會主義工業化更快的實現了，卻對中國當時的環境造成了嚴重的傷害。除此之外，由于意識形態的問題，處于建設和動亂時期的中國認為環境污染是西方世界的不治之癥，社會主義制度不可能產生環境污染，因此在當時環境問題不作為一個公共政策問題予以考慮。

第二個階段：環境問題開始出現，環保意識開始覺醒。1972年中國派代表團參加了在斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境會議，開始意識到中國存在環境問題。中國開始引進西方的先進環保理念，并于1973年召開了中國第一次全國環境保護會議，這一年也被稱為了環保元年。1978年改革開放時期開始啟動了真正相關的環保政策。但是由于改革開放初期，引進外資，發展鄉鎮企業等措施，進一步加深了中國的環境問題。1982年制定了同步發展的方針，即：經濟建設、社會建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展。1983年初，提出“環境保護是我國的一項基本國策”，把環境保護擺上國家現代化建設的重要日程，同時出臺了“同步發展”方針和“三大政策”及八項管理制度，這些政策和措施，構成了一個較為完整的環境管理體系，使環境管理由定性管理走上定量管理，由行政命令走向制度的約束，是環境管理的一個重大的具有根本意義的轉變。

第三個階段：大力引進先進的環保理念，健全環保政策體系。1992年，我國開始實行社會主義市場經濟體制，這是改革開放政策又一次質的飛躍。同年，中國接受聯合國環發大會通過的可持續發展理念，并把這一理念提升為國家發展戰略。到了新世紀，國家又提出樹立和落實科學發展觀，構建和諧社會和建設資源節約型和環境友好型社會。所有這些都表明，中國決策層對環境的認識不斷提升，政策思路漸趨成熟。雖然這些方針和政策落實情況并不好，但是為環保指明了前進的航標，是具有重大意義的進展。國內外的實踐證明，政策對于保護環境來說是重要的，甚至可以說是具有決定性的意義。更重要的是上述環保政策和理念，被大多法律和法規所采納成為國家法律。

二、政策理念與政策執行差異的主要原因

通過回顧我國環境保護的發展歷程，可以看到這樣一個矛盾的現象：環境保護工作雖然取得很大進展，但生態環境卻在不斷惡化，形勢依然十分嚴峻。我們知道發達國家自上個世紀六七十年代以來，開展了大規模的環境治理，經過二十多年的努力，于上個世紀90年代左右，基本上遏制住了環境污染，環境狀況大為改觀。我國上世紀80年代開始了環境污染治理行動，相比發達國家大約晚了二十年左右，但迄今也有二十多年的治理時間。可是，為什么我們至今沒有控制住環境污染問題，部分地區和領域甚至還有愈演愈烈之勢，問題到底出在哪里？國家已頒布環境與資源保護方面的法律25部，主要領域和方面都有了規定；同時建立了中央到地方的的環境保護部門，但是環境問題缺越來越突出，松花江重大水污染、康菲漏油事件等重大環境問題不斷的撩撥著公眾的神經。公眾不斷的提出質疑：為什么有法律、有制度，還有相關的經費和人員卻不能阻止中國環境污染進一步擴大呢？其主要原因在于先進的環保理念與脫節的政策實踐之間的矛盾。

（一）領先的政策理念。我國從1982年開始提出環境保護，環境保護列為基本國策三十多年了，而且歷屆政府都高度重視環境保護。在改革開放后，隨著經濟的發展出現嚴重的環境問題時，中央就提出了同步發展的政策理念，并制定出了同步發展的方針，即：經濟建設、社會建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展。從90年代開始，隨著經濟的進一步發展以及環境問題的加重，中央提出了科學發展觀等先進的環保理念，并提出了建設資源節約型、環境友好型社會和五個統籌等發展目標。現在，中央政府提出了建設“美麗中國”。這些提法在世界上都沒有先例，因此我們在政策理念指導方針方面是領先的。

（二）脫節的政策實踐。政策理念需要通過政策實踐實現預期效果，但是在環保領域的政策實踐于政策理念存在著嚴重的脫節，其主要原因有：首先，體制問題是政策實踐落實的最大阻力。一方面中國當前的環保體制屬于雙重領導體制，既受上級環境主管部門的領導，又受當地地方首長的領導。環保政策既要考慮上級部門的要求，又要兼顧當地政策的意見和要求，在很多地方形成了“環境保護為經濟發展讓路”的發展模式。由此我們經常見到先建設項目，再提供環評，甚至一再的降低環保標準。環保部門容易受到外在各個部門的影響，難以有效的發揮作用。另一方面，在地方環境保護中“人治”特征明顯，環境質量的改善往往與地方領導者的意識有關，因此環境治理的不穩定、隨機性比較大。其次，環保人員素質存在差異。保護環境必須從根本上意識到環境對社會發展的重要性，但是在現實中，環保人員往往不能深刻的意識到這個問題，不能真正貫徹相關環保標準和定期檢查，使環保工作服務于地方經濟發展；同時為了部門或個人利益，對環保政策進行變相執行或消極抵制，導致環境問題遲遲得不到解決。再次，缺乏嚴格的考核和獎懲機制。沒有懲罰就沒有執行力，環境保護必須日常的點滴事務做起，重大的環境污染事件往往都與環保人員前期的不作為有關。缺乏嚴格的考核制度，既不能有效的監察日常工作，也不能細化責任，導致相關制度停留于表面。另一方面，雖然現在中央政府為了保護環境，開始淡化GDP，特別強調環境保護因素，但是在涉及到具體考核干部時，還是將經濟發展作為考核的決定性因素。這樣就對政府官員起到一個引導：環境事業的發展必須讓位于經濟發展，由此形成一種惡性循環。綜合以上因素在環保領域存在著有法不依、執法不嚴、違法不究等現象，同時也存在體制和人員等各方面問題，導致了政策落實不了，不能將政策理念付諸于實踐，往往只是成為一種口號。

（三）政策理念與實踐主導下的環保政策。環境污染的不斷惡化是環境政策失敗的重要表現，這個結果也是政策理念與政策實踐共同的結果，但是歸根到底則是政策實踐偏離了政策理念。因為政策實踐是把政策理念轉化為政策現實，實現政策效果的重要途徑。然而先進的政策理念往往沒有真正的深入地方官員的意識中，很難轉化為具體的政策實踐。與此同時，環保理念與發展中的中國地方政府存在著各種矛盾，他們認為社會資源投入到環境保護就可能減緩經濟發展速度，而當今最重要的則是發展經濟，歷屆政府也都把經濟發展放在首要地位。除此之外，政策實踐由于涉及到政府體制、人員素質以及獎懲機制，導致政策實踐流于形式，進一步造成了政策理念的落空。因此，環保政策理念停留于口號，政策實踐缺乏相應的制度安排，這些因素共同導致了環境污染的進一步加劇。

三、統籌政策理念與政策執行，確保政策落實

環境問題的改善，必須綜合運用各方面的力量來改變和完善。因此必須在政策理念上進行統一，統籌政策執行，協調好二者之間的關系，其主要措施有以下幾個方面：

首先，整合和完善政策環保理念。對于當前環境問題必須統一理念、統一認識。全國范圍內需要從思想上認同“可持續發展”和“五個統籌”等先進環保理念。中央應通過相關途徑大力宣傳環保理念，加強中央的政策權威，使地方各級官員意識到環境保護的重要性，深入領會環保政策理念，將地方的發展與環境保護結合起來。同時，環境保護要結合實際。具體包括兩個方面：第一，環保政策理念的引進和提出要結合中國具體的社會國情，將國外的先進環保理念與中國當前的政治、經濟、文化等因素結合起來，成為具有中國特色又能被大眾接受的環保政策理念。第二，環保政策要統籌各個方面。將環境保護與政治、經濟、文化等各個方面結合起來，使環境保護與各個方面協調發展，同時在環保政策理念的發展過程中不斷的對某一社會方面做出調整，使社會各個利益團體能夠從根本上認識到環境保護的重要性。

其次，建立健全政策執行和問責體制。強有力的政策執行是把政策理念轉化為實際行動的重要手段；嚴格的政策執行問責能夠確保政策取得有效的政策效果。必須建立健全從中央到地方的政策執行體制，使地方環境政策的執行服從于中央的大局，不斷地改進政策執行方式，靈活的運用多種政策執行手段，建立健全環境污染的預防、治理方式。同時建立完整的政策執行問責體制，對重大環境問題必須實行問責。確立正確的問責主體，方式和懲罰等級，將環境保護與政府政績結合起來，實行“一票否決制”。完善從中央到地方的問責體系，細化對環境政策領導者和政策執行的實施者之間的責任體系，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的問責思路，將依法治國為突破口，貫徹到具體的環境保護政策之中。

其三，充分發揮社會力量來推動中國環保事業。中國當前環境保護不僅僅單純需要政府來推動，還需要充分發揮公眾、輿論媒體和NGO等組織的作用。通過各種途徑的宣傳，使公眾和非營利組織充分意識到環境的重要性，使第三方力量在環保政策的制定、執行、監督方面發揮起作用，從根本上改變中國當前的環境狀況，實現可持續發展的目標。

因此，中國環境保護的順利開展必須理念和實踐兩個方面著手，為環境的好轉提供思想上和制度上的保障，同時不斷發揮社會力量，配合政府一起工作，來促進中國環境保護政策真正的落實，實現中國環境狀況的好轉。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳振明.政策科學—公共政策分析導論〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004.

〔2〕葉鴻蔚，高雅雯.我國環保政策演變的特點以及發展趨勢〔J〕.經濟大視野，2013.

〔3〕汪韜，朱紅軍.四十年環保路，“天道曲如弓” 專訪國家環保局首任局長曲格平〔N〕.南方周末，2013-06-09.

〔4〕 曲格平.中國環境保護事業任重道遠〔J〕.環境保護，2009，（05）.

〔責任編輯：張 港〕