西部民族地區農村最低生活保障制度可持續發展研究

[摘 要]民族貧困地區的扶貧開發有利于充分發揮社會保障制度的功能，西部民族地區由于條件的限制和制度本身的設計缺陷，使得最低生活保障制度一直難以發揮其應有的作用。本文試從制度模式、財務機制和工作網絡三方面對我國西部民族地區農村最低生活保障可持續發展問題進行研究。

[關鍵詞]西部民族地區；農村低保；可持續發展

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）10 — 0069 — 02

一、西部民族地區農村低保制度模式設計的可持續性

（一）農村低保標準的確定

國務院2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》規定“農村低保實行地方負責制，保障標準依據當地的財力狀況和經濟發展水平而定”。目前各地方主要以國家公布的農村人口貧困線為基點，實行差額補助。2013年第2季度全國農村最低生活保障標準是人均每月188.7元，全國保障標準最高的北京是人均每月521.5元。西部地區保障標準均在全國平均線以下，保障標準最低的廣西壯族自治區是人均132元每月，只占北京市保障標準的1/4①，東西部保障水平差距較大。同期西部地區保障標準較低的廣西壯族自治區農村低保人數為3339349人，是北京農村低保人數（61264人）的5.4倍；農村最低生活保障金為171652萬，是北京（13379萬）的12.8倍②。西部地區農村低保總人口為29693276人③，占全國農村低保人口的56%。東部地區經濟發展較快，貧困人數少，財政承受能力強，補助標準高；西部民族地區經濟發展緩慢，貧困人數較多，經濟實力較弱，補助標準較低。

（二）農村低保瞄準機制

衡量和界定家庭財產和收入調查是農村低保瞄準機制的前提，也是重點和難點。西部民族地區由于自身和發展的局限性使得目前還沒有統一的辦法，各地也是“各自為政”。其次，農村低保的評審機制受“熟人社會”的影響，難免會出現優親厚友、家族勢力控制的現象以至于低保對象瞄準偏差。2012年國家審計署對全國社保資金管理使用的專項審計表明：全國向不符合條件人員發放低保待遇累計323.06萬人次，抽查的8101個村（居）委會中，719個村（居）委會未按規定程序審核低保對象，210個村（居）委會存在干部人為確定低保對象情況，“關系保”、“人情保”等違法違規行為不斷發生。〔1〕農村低保對象的確定本著低標準起步，“應保盡報”的原則。這些問題的出現與監管機制不健全，政府將責任下移給村（居）委會導致政府缺位是分不開的。

（三）農村低保動態調整機制

“進低保難，退低保更難”是當前低保進入退出機制遇到的問題。由于人的有趨利性，一些人為了獲得低保，故意隱瞞自己的收入情況；一些人則因人情關系而獲得“人情低保”，導致“錯保”發生，造成“養懶漢”現象的出現。而由于不可控因素陷入貧困的農村居民則得不到及時的救濟，導致“漏保”發生。2011年河南省監察廳對全省367萬農村低保進行排查，清退打車報0.73萬人，清退隱瞞收入騙保0.71萬人，清退 “關系保”、“人情保”0.83萬人“只進不出”、“應保未保”，不僅達不到低保的理想效果，而且還導致低保的低效率和資金的浪費，影響社會公平和穩定。〔2〕

二、西部民族地區農村低保財務機制的可持續性

農村低保財務機制的可持續性主要涉及農村低保的籌資能力和資金的運行監管能力，避免未來可能出現的資金支付危機。

（一）中央-地方財政補助雙重機制

從2007年開始，中央財政對財政困難地區實施資金補助，成為支持地方建立和完善農村低保制度的重要資金來源。農村最低生活保障的財政支出不斷增加，根據國家民政部網站所公布的《2013社會服務發展統計報告》，截止到2012年底，全國全年各級支出農村最低生活保障金718.0 億元。其中，中央政府補助資金431.4億元，占全國農村低保總支60.1%。〔3〕中央財政的主導性作用進一步增強，有力保證了農村低保在全國尤其是在西部民族地區的普遍實施。但也應該看到，2012年中央政府農村低保補助金只占其財政支出125712億元的0.57%，占社會保障和就業支出125421億元的5.7%，中央財政對農村低保資金補助占財政支出的比例很低。農村稅費改革后，西部民族地區地方財政越往基層越困難，基層政府稅種減少、收入進一步枯竭，縣、鄉財政拮據，對轉移支付依賴性強。西部民族地區貧困人口多，經濟發展慢，低保配套資金壓力大，縣、鄉所需財力與可用財力之間的高度不對稱，出現“吃飯財政”的現象，地區間差距進一步擴大的趨勢。

（二）農村低保監管機制

目前我國低保資金監管涉及多個部門，從橫向上看，現行社會保障資金管理體制是按分管部門實施管理，使政策制定、業務管理、基金管理和營運由幾個行政部門主管的各機構分別承擔，責權分離，出現“多頭管理，多龍治水，監督無力”的局面。從縱向上看，我國目前的財政轉移是一種梯次轉移架構。即中央、省、市（州）縣、鄉不同級次政府之間事權與財權不對稱，導致低保資金周轉慢，影響社會穩定。

三、西部民族地區農村低保工作網絡設計的可持續性

《全國基層低保規范化建設暫行評估標準（縣、市、區）》提出“地方應具備專門的低保工作機構和辦公場所，低保工作機構配備獨立使用的計算機，并具備上網條件。”〔4〕通過對重慶市**縣（民族自治縣、國家級貧困縣）實地調研了解，2012年該縣全縣38個鄉（鎮）均沒有核定專門的編制、配備專職人員以及辦公經費和專門場所。辦公場所和辦公設備的缺乏嚴重影響了農村低保的辦事效率。

西部民族地區農村貧困居民多，工作難度大，鄉（鎮）、村一級缺少低保工作人員，鄉鎮的兼（專）職人員和村協辦員缺乏專業的低保知識，這很難適應新形勢下民政工作信息化的要求，直接影響到低保工作的質量。因此，貧困地區基層人員的配備，尤其是鄉鎮和村級的人員配備已成為農村低保工作穩定和有序開展的瓶頸。其次，基層低保辦公經費緊缺。據統計，區縣以下審核一戶低保家庭平均年需工作成本50多元，而實際配給不到15元，遠達不到“本級低保工作經費不低于每1名低保對象20元”的規定。兼職任務繁重和兼職工作經費不到位的矛盾導致工作人員人浮于事的現象突出，效率低下，某種程度上促使了“錯保”和“漏保”情況的發生。

四、促進西部民族地區農村低保可持續發展的建議

（一）完善資金的籌集和管理，加強財政轉移支付力度

農村最低生活保障制度是地方承辦中央資助的事務。〔5〕西部民族地區貧困人口多、基數大，加之自然災害和不可遇見的突發事件較多，保障人民生存安全、維護社會穩定，僅靠地方財力維持是不夠的，所以應該加大中央對地方低保資金的支持。其次，完善資金的籌集和監管。中央和地方之間應該遵循財權和事權相統一的原則，完善中央與地方政府在社會保障級次管理上的責任分工，明確中央和地方的投入比例，嚴格制定政府間農村低保資金轉移支付的預、決算，將資金的支付和用途納入績效考核。最后，多渠道籌集資金。鼓勵NGO、社會團體及個人通過募捐或參加公益慈善活動來籌集資金，幫助弱勢群體。國外三次分配的總量大概占到GDP的3%--5%，而中國現在只占到GDP的0.1%。〔6〕實現更高的收入分配和轉移支付能夠增進社會整體福利。

（二）瞄準準低保對象，明確低保標準

2013年《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》提出“戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定最低生活保障對象的三個基本條件”。最低生活保障要確保農村貧困家庭的基本生活，同時又不能浪費低保資金，出現“養懶漢”的現象。西部民族地區家庭收入的核實應該“因地制宜”。有的地方則明確規定低保戶不能擁有大型的耐用消費品、無犯罪行為、參加公益勞動等，有學者也提出通過家庭用電量來衡量家庭狀況，這些方法都有一定的可取之處。農村低保對象的瞄準應該按照程序嚴進嚴出，做到起點、過程和結果公平、公開、公正。

（三）完善溝通渠道，加強動態管理

農村低保的申請、審核應該透明化，使村民知曉；對低保人員名單和財產審查情況進行公示，方便村民監督。村（居）委會、鄉（鎮）完善低保資料，從源頭上保障其真實性。對低保對象有組織、有計劃、分期分批的清理核對，實行分類實保，動態管理。其次，打造低保的三專（專職、專業、專心）建設。編制辦合理安排農村低保工作的結構、人員編制。加強低保工作的專業化，通過招考方式錄取一批具有專業知識的大學生專職負責農村低保工作，方便工作的開展。還沒有條件的地方，給予低保的兼職工作人員資金補助，使其安心工作保證資料提供的真實性，促進低保的電子信息化建設。

（四）加強相關配套政策

為社會提供公共服務是政府的職能，農村最低生活保障制度的實現形式，首先應該加強與農村合作醫療、住房、教育等專項社會救助制度相銜接。如提供公共教育，“扶智祛貧”；開展技能培訓，“授人以漁”， 發揮“造血”功能；“以工代賑”，幫助弱者自強。由被動恩惠式福利變為主動的進取福利。使農民族地區農村貧困人口不僅享受到日常基本生活的保障，而且能夠獲取其它方面的援助。有利于農村貧困人口減輕貧困，融入生活、體面生活、更好的生活，促進民族團結、社會穩定。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 竇玉沛.規范農村最低生活保障輔導讀本〔M〕.北京：中國社會出版社， 2012：15.

〔2〕 李玉梅.改進低保管理、確保公正實施--民政部部長李立國答本報記者問〔N〕.學習時報，2012-11-19.

〔3〕國家民政部.2012社會服務發展統計報告〔EB/OL〕.〔2013-06-19〕 http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml.

〔4〕 國家民政部. 全國基層低保規范化建設暫行評估標準〔EB/OL〕.〔2008-07-09〕 http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200807/20080710018119.shtml.

〔5〕紀玉哲.社會救助制度的財政保障問題研究〔J〕.財經問題研究，2013，（05）：102.

〔6〕林毓銘.社會保障管理體制〔M〕.北京：科學文獻出版社，2006.

〔7〕謝冰.西部民族地區農村最低生活保障問題研究-基于公共服務均等化的視角〔J〕.中南民族大學學報：人文社會科學版，2011，（02）.

〔責任編輯：史煥翔〕