遼寧省海洋開發生態保護的制度設計

[摘 要]長期以來我國海洋資源的破壞以及海洋生態的治理修復缺乏強有力的調控手段，海洋生態保護機制缺位。海洋生態保護是公民環境權益認知的內在訴求，遼寧省作為海洋大省可以從海洋生態補償及海洋生態關閉兩個方面建構海洋開發生態保護制度體系。

[關鍵詞]海洋開發；生態；保護

[中圖分類號]D935 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）04 — 0057 — 02

一、海洋生態保護——公民環境權益認知的內在訴求

公民環境權益認知的內在訴求是從公民認知視角考察現行環境侵權?，F行海洋生態保護機制沿襲了傳統環境保護機制，是其應用在海洋生態領域的拓展。我國憲法確認了保護公民合法的私人權利和利益的基本原則，這一原則適用于環境法，為公民環境權益保護制度的設立提供了憲法上的依據，也就是說，我國海洋生態環境的保護應以保護公民實體法上的權利和利益為宗旨。從人類社會發展的歷史來看，環境破壞問題時常與社會經濟文化發展密不可分，而海洋生態破壞問題通常與沿海工業發展密切相關。以2010年7月16日遼寧省大連中石油國際儲運有限公司原油罐區輸油管道發生爆炸，造成原油大量泄漏為例，石油泄露僅破壞了沿岸海洋生態環境，顯然沒有直接損害他人，但是由于海洋自身流動性及人類生存依賴于生態環境，沿岸海洋污染也直接影響到他人的利益。因此，遭受破壞的海洋環境必然會導致他人擁有清潔環境中生存的權利或利益受到損害。所以，海洋生態保護機制需以保護受害人為核心，在此基礎上構建相關法律機制?！?〕

考察遼寧省海洋生態保護機制，其最終的目的要使公民的環境權益受到保護。海洋生態環境保護機制是通過行政、法治的途徑實現海洋生態破壞的救濟。在行政管理領域，海洋生態保護機制是一種社會制度，如果說政府是海洋生態保護機制的制定者、實施者，而社會公眾則是評判者。海洋生態保護機制的制定與實施必須以保障和救濟公民受損的環境利益為目標，公民對于現行機制的認知也決定了其對于現行機制的評價，進而決定了當其自身環境權益遭受侵害時，是否選取現行機制。從法治角度來看，海洋生態保護制度的建立應依照現行法律規定，實現依法建制，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。因此，現行海洋生態保護機制的建立需要從公民環境權益的認知視角來考察，同時也體現了公民自身環境權益保護意識的內在訴求。

二、遼寧省海洋生態保護制度的具體構建

（一）海洋生態補償制度

海洋生態補償是保護或改善海洋資源環境的一種手段和機制，具體指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源的所有權人或為海洋生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持與鼓勵保護海洋生態環境的行為。〔2〕海洋生態補償包括三個方面的內容：一、對海洋環境本身的補償——即生境補償和資源補償，例如，為了恢復和改善海洋生態環境、增殖和優化漁業資源，建設人工魚礁、設立海洋自然保護區等；二、對個人、群體或地區因保護海洋環境而放棄發展機會的行為予以補償——例如，對支持海洋漁業減船轉產工程、實施漁船報廢制度、退出海洋捕撈的漁民給予補貼等；三、將破環海洋環境的行為予以制止，或者讓海洋環境保護成果的“受益者”支付相應的費用，使其經濟活動的外部成本內部化——例如，對征收海域使用費、自然保護區保護管理費、漁業資源增值保護費等。

目前我國還沒有單純以海洋生態補償為內容的法律法規，立法部門已經制定的許多涉及海洋生態補償的法律法規均是涵蓋在其他法律法規中。〔3〕由于海洋生態補償、生態恢復、生態賠償等方面的內容具有獨特性、技術性，在某些涉海法律、法規以及部門規章中加以規定不能根本上解決海洋生態補償的現實問題。在海洋生態補償的地方立法中，2010年6月12日山東省財政廳、省海洋與漁業廳聯合發布《海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》是我國第一部海洋生態補償辦法，填補了我國在海洋生態補償和賠償制度方面的空白，其中確定了“用海必補、損害必賠”的生態補償原則，規定今后除了養殖用海暫不納入賠償補償范圍外，凡實施海洋工程、造成海上溢油污染、未經批準的圍海填海、隨便向海里傾倒垃圾等造成海洋污染、生態損害的行為，一律要進行補償或賠償。遼寧省與山東省隔海相望，同為海洋大省，可以借鑒山東省的《辦法》，制定遼寧海洋生態補償地方法制。

遼寧省海洋生態補償制度建議如下：

第一，生態補償制度在海洋生態保護中的應用。從內容上來講，現有的生態補償政策主要有：排污收費制度、伏季休漁制度、漁民轉業轉產政策、限額捕撈制度、捕撈許可證制度、人工放流、海洋自然保護區、建設人工魚礁、保護濕地。這些補償政策具有片面性，只能解決生態保護中的單一性問題，不能完全適用于海洋生態補償。基于海洋生態系統這一復雜的系統，要著眼于整體從宏觀角度出發，才能根本實現海洋生態補償的最終目標。因此充分利用現有生態補償政策，設計專門的海洋生態補償制度。

第二，健全海洋生態補償政策法律體系。目前我國還沒有單純以海洋生態補償為內容的法律法規，立法部門已經制定的許多涉及海洋生態補償的法律法規均是涵蓋在其他法律法規中。海洋生態補償的立法現狀無法應對海洋生態補償的實踐需要，只有把海洋生態補償提升到應有的法律高度，從立法上重視起來才能實現生態補償的目標。在國家層面法律對海洋生態補償沒有專門立法的情況下，遼寧省可先行探索生態補償的地方立法。遼寧省立足區域海洋開發特點，從轄區內海洋生態系統服務功能可持續性角度出發，研究出臺專門的海洋生態補償地方法律文件。

第三，完善海洋生態補償的管理體制。目前，我國海洋管理由多個部門進行，海洋生態補償必然涉及這些部門的利益，除此之外也關系著海洋功能區劃和經濟社會發展大局，因此需要設立一個綜合性的海洋管理機構，專司海洋生態補償各項工作，溝通協調各方利益，對海洋生態補償的公共政策實施進行監督和評估。同時必須實現海陸聯動，實行控制陸源污染和海上污染兩手都要抓、兩手都要硬。

第四，多渠道引入資金保障海洋生態補償政策的實施。隨著海洋生態開發活動的增多，海洋環境的破壞日趨嚴重，海洋生態環境的修復需要巨額資金。政府不可能承擔全部的海洋生態補償資金，過分依賴于政府單一資金來源，將影響到海洋生態補償政策的實施效果。遼寧省需要拓寬海洋生態補償資金的來源渠道，積極調整產業結構，開發新能源，嘗試民間資本加入，以保證海洋生態補償政策的實施有充足的財力支持，提高海洋生態補償政策持續進行、海洋經濟持續發展、海洋生態環境和諧友好的能力。

（二）海洋生態關閉制度

近年來，由于漁業資源捕撈過度和某些海域漁業資源衰竭，導致我國近海海洋漁業資源急劇衰退，少數傳統近海漁場己出現階段性無魚可捕的情況。海底挖沙、不當的工程建設等人類活動引起海岸侵蝕加速發生，海洋侵蝕和沿海土地鹽漬化。海洋環境的破壞極大影響了人類的可持續發展，目前海洋環境破壞的情勢下極需海域關閉制度的建立。

根據遼寧省海域環境和生態保護管理的實際情況，海域關閉的制度從內容選擇來看，應當包含以下主要內容：

第一，發揮政府在海域關閉制度構建過程中的引導作用，強化政府管理職能。海域關閉制度的建立涉及多方利益主體，是各種主體利益平衡的結果，包括政府、海域使用者和公眾，其中政府能否通過政策引導其他主體的行為決定著海域關閉制度能否建立及發揮作用。政府應采取合法的強制性手段，引導其他主體配合海域關閉制度的建立和完善，以使海域使用者可持續利用和保護海域，把海域環境和生態的保護和管理任務落到實處，加強對海域關閉的監督力度，對違反海域關閉制度的行為進行有力的限制和制裁。

第二，借助海洋科技手段，使海域關閉制度的建立更具科學性。政府應鼓勵技術創新，從經濟上、人力上予以支持，探索將海域環境質量動態實時監測和海域環境質量綜合評估等相關高科技技術應用于海域關閉制度。政府從宏觀調控和政策引導上對具有前沿性、創新性的技術研究給予大力扶持，并積極推廣利用對已經研究開發取得專利的海域環境和生態保護有關技術。

第三，提供信息支持，加強公眾參與度。公民具有知情權，有權利知悉海域環境和生態保護特別是海域關閉有關的規劃、計劃和實施情況，主管海域關閉以及海域環境和生態保護的有關政府部門有義務向公眾報告。公民環境保護意識的提高，參與度增加，保證海域關閉立法的實施效果。建議政府對社會公眾的海域環境和生態保護意識進行教育引導，并借鑒外國經驗，海域關閉立法和執法行為，都由政府采取聽證會等方式征求公眾意見，并在公告中詳細注明主管部門的聯系方式，加強公眾對海域關閉有關細節的了解。

第四，通過政府財政措施，保障因海域關閉措施受損的個人或集體獲得相應的補償，以實現利益協調。海域關閉制度是從海洋資源可持續性發展的角度采取的資源保護性措施，重在保護國家、社會的公共利益。海域使用權是我國物權法確立的一項用益物權，使用權人在一定期限內享有的權利會因海域關閉制度的實施受到影響。法律的制定和實施要追求公平，要權衡各方利益主體，合理協調國家利益、社會利益及個人利益，因此海域關閉制度給海域使用權人造成的損失，國家應給予適當補償；同時要求海洋行政主管部門應嚴格按照法律法規規定，結合海域使用權人生產實際情況，制定詳細的補償方案，并向社會公布，以政府財政手段，保護海域關閉制度得以順利實施。

第五，合理制定海域使用規劃，保證海洋資源的可持續性發展。海洋具有豐富的資源是經濟社會發展必不可少的要素，而科學合理地制定海域使用規劃，是海域可持續利用的重要保證。海洋使用規劃連接著海洋開發與生態保護的媒介，合理的規劃是建立在科學分析基礎上的。強化政府科學有序地行使審批職能，通過行政審批手段，對海域環境和生態進行保護。

第六，建構海域關閉法律責任制度。海洋污染可能會對海洋生態環境造成不可逆性的嚴重破壞，因此需要建立海域關閉法律責任制度，從法律上給予環境破壞者以否定性的評價，追究環境破壞者的法律責任，是保障海域生態保護制度得以有效實施的方式之一。凡是實施污染海洋生態環境的行為主體都要受到法律的制裁，這體現了社會主義法治的違法必究原則。因此，海域關閉法律責任主體應包括實施污染海洋生態環境的機關、社會團體、直接責任人及負責人。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕劉超.環境侵權救濟訴訟的內在機理與績效考察〔J〕.重慶社會科學，2010，（07）：66-67.

〔2〕王淼，段志霞.關于建立海洋生態補償機制的探討〔J〕.海洋信息，2007，（04）.

〔3〕任勇，等.中國生態補償理論與政策框架設計〔M〕.北京：中國環境科學出版社，2008：115.

〔責任編輯：陳玉榮〕