外匯非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息化發(fā)展研究

[摘 要]國(guó)家外匯管理局通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高貿(mào)易投資的便利化程度，有力促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但目前市場(chǎng)主體的自我約束程度不夠，外匯管理配套系統(tǒng)功能不強(qiáng)，造成外匯交易市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大。本文以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體自主發(fā)展與外匯管理約束的和諧發(fā)展為前提，探索建立一個(gè)寓監(jiān)管于服務(wù)之中，交易風(fēng)險(xiǎn)可控的外匯管理體系，解決外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管信息化程度不高、各部門“獨(dú)立作戰(zhàn)”、銀行代位監(jiān)管“不作為”等問(wèn)題，通過(guò)內(nèi)部資源共享、外部橫向聯(lián)合、工作效率考核等，提升綜合監(jiān)管能力，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]金融；非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；信息化

[中圖分類號(hào)]F832.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）03 — 0157 — 02

隨著外匯管理改革步伐的加快，國(guó)家外匯管理局通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高貿(mào)易投資的便利化程度，有力促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但由于目前市場(chǎng)主體的自我約束程度不夠，加之外匯管理的配套系統(tǒng)功能不強(qiáng)，造成外匯交易市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大。目前，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體自主發(fā)展與外匯管理約束的和諧發(fā)展，關(guān)鍵是要建立一個(gè)寓監(jiān)管于服務(wù)之中，交易風(fēng)險(xiǎn)可控的外匯管理體系，在外匯管理的信息化，以及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管智能化方面實(shí)現(xiàn)新的突破，才能不斷擴(kuò)展外匯管理內(nèi)涵，提升業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管能力，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

國(guó)家外匯管理局正在向行為主體監(jiān)管方向邁進(jìn)，但由于歷史的原因，建立一個(gè)符合“服務(wù)高效、監(jiān)管審慎、風(fēng)險(xiǎn)可控”的外匯管理體系難度較大，主要問(wèn)題是目前外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)信息化程度不高，在內(nèi)部資源共享、外部橫向聯(lián)合、工作效率考核等方面還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）各業(yè)務(wù)部門“獨(dú)立作戰(zhàn)”現(xiàn)象突出

由于歷史的原因，各外匯業(yè)務(wù)部門普遍存在關(guān)聯(lián)度不夠，數(shù)據(jù)共享不足，信息資源利用不充分的問(wèn)題。主要表現(xiàn)是同一業(yè)務(wù)主體的資本金運(yùn)用、外匯貸款、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易，由不同外匯業(yè)務(wù)部門采用不同的外匯監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行管理，雖然經(jīng)過(guò)系統(tǒng)整合，大部分外匯信息已實(shí)現(xiàn)共享，但利用率還不高，不能滿足主體監(jiān)管需要。另外，結(jié)匯后人民幣資金流向、購(gòu)匯人民幣資金來(lái)源的監(jiān)管問(wèn)題一直是外匯管理的“短板”，因?yàn)槿嗣駧刨Y金的使用往往反映的是企業(yè)資金的真實(shí)用途，監(jiān)管環(huán)節(jié)的缺失制約了外匯管理工作的深入開展。

（二）監(jiān)管的“不作為”現(xiàn)象較多

外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)在開發(fā)初期側(cè)重于業(yè)務(wù)辦理，其事后業(yè)務(wù)監(jiān)管功能不能及時(shí)跟上當(dāng)前職能轉(zhuǎn)變的需要，容易出現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管功能弱化的現(xiàn)象。在此情況下，部分外匯指定銀行出于自身經(jīng)濟(jì)效益等原因，不能嚴(yán)格履行“代位監(jiān)管”的職責(zé)。主要表現(xiàn)是主觀上不作為，不能積極主動(dòng)糾正或制止違規(guī)業(yè)務(wù)發(fā)生，甚至還有銀行業(yè)務(wù)人員“指導(dǎo)”企業(yè)或個(gè)人打政策擦邊球，為違規(guī)辦理業(yè)務(wù)提供方便之門。行業(yè)的不正之風(fēng)會(huì)引起的“逆向淘汰”效應(yīng)，嚴(yán)重影響銀行執(zhí)行外匯管理政策的積極性。

（三）違規(guī)“成本”低影響政策執(zhí)行力

由于目前缺少全國(guó)統(tǒng)一的違規(guī)責(zé)任追究系統(tǒng)，一些外匯違規(guī)信息不能夠及時(shí)準(zhǔn)確曝光和處理，形成企業(yè)或個(gè)人的違規(guī)成本相對(duì)較低現(xiàn)象。例如，在個(gè)人外匯管理過(guò)程中，最常出現(xiàn)的問(wèn)題就是分拆結(jié)售匯，針對(duì)出借個(gè)人年度結(jié)售匯額度的個(gè)人，雖然可以將其列入“關(guān)注名單”限制其再次辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)，但是對(duì)于我國(guó)大部分長(zhǎng)期不需要辦理結(jié)售匯的個(gè)人來(lái)說(shuō)，此種限制并無(wú)太大實(shí)際意義。不正常現(xiàn)象長(zhǎng)期存在而得不到應(yīng)有糾正，相關(guān)責(zé)任人得不到應(yīng)有的懲戒，也就不能夠引起社會(huì)公眾的足夠重視，最終結(jié)果是導(dǎo)致外匯管理政策在執(zhí)行效果方面打了折扣。

（四）資源共享度低影響工作效率

從近年發(fā)生的外匯違規(guī)案例看，很少是孤立發(fā)生的事件，辦案過(guò)程中往往需要多個(gè)部門互相配合才能完成任務(wù)。外匯業(yè)務(wù)核準(zhǔn)最重要的一條就是“真實(shí)性”核查，業(yè)務(wù)人員僅憑肉眼審核紙質(zhì)材料真?zhèn)蔚淖龇ㄒ巡荒苓m應(yīng)當(dāng)前信息化建設(shè)發(fā)展要求。例如，外匯管理部門經(jīng)常需要審核企業(yè)提供發(fā)票的真實(shí)性，而發(fā)票種類繁多，且不是所有的發(fā)票都能在網(wǎng)上查詢到真?zhèn)危渴止ぷR(shí)別不但工作量大且效果難以保證，如果外匯管理部門與稅務(wù)部門實(shí)現(xiàn)信息交流則監(jiān)管效率會(huì)飛速提升。

（五）績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀公平

績(jī)效考核是績(jī)效管理過(guò)程中的一種手段，分為主觀考核方法和客觀考核方法。目前，針對(duì)外匯業(yè)務(wù)人員的考核主要采用主觀考核方法，由上級(jí)考核部門或同級(jí)紀(jì)檢、內(nèi)審等部門根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的考核指標(biāo)對(duì)被考核者進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)，優(yōu)點(diǎn)是靈活方便，而不足就是缺少了量化的指標(biāo)體系，考評(píng)過(guò)程中不可避免摻加了考核者的主觀性和感情色彩，所產(chǎn)生的考核結(jié)果雖然能做到局部公正，但在有地區(qū)差異的大范圍內(nèi)就會(huì)顯失公平，限制了績(jī)效考核應(yīng)有的作用。同時(shí)，主觀考核由于量化程度低，其結(jié)果也僅是在本單位或一定范圍內(nèi)公開，公開的信息完整程度也不夠，不利于其他人取長(zhǎng)補(bǔ)短和共同進(jìn)步。

二、信息化是提升監(jiān)管水平的有效途徑

主體監(jiān)管和分類管理是國(guó)務(wù)院對(duì)所有監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管的要求之一。近年來(lái)，外匯管理在進(jìn)出口收付匯核銷管理、外匯指定銀行分類考評(píng)方面做出了有益的實(shí)踐，受到社會(huì)和業(yè)內(nèi)的充分肯定。而深度整合現(xiàn)有系統(tǒng)資源，是解決經(jīng)常項(xiàng)目與資本項(xiàng)目各自為政問(wèn)題的重要手段，是實(shí)施主體監(jiān)管的重要途徑，是提升外匯服務(wù)質(zhì)量的有效方法。

（一）本外幣應(yīng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管

外匯管理部門可結(jié)合監(jiān)管業(yè)務(wù)實(shí)際，將企業(yè)和個(gè)人正負(fù)兩方面信息提交給征信管理部門，并納入企業(yè)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)管理。例如，個(gè)人參與分拆結(jié)售匯的不良記錄，可以影響其貸款、稅收、保險(xiǎn)等額度的確定，那么個(gè)人出借個(gè)人年度結(jié)售匯額度的違規(guī)成本將迅速加大，從而警示個(gè)人遵守外匯管理?xiàng)l例，減少個(gè)人分拆結(jié)售匯行為的發(fā)生。實(shí)現(xiàn)本外幣聯(lián)合監(jiān)管，不但可以豐富征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容，為金融機(jī)構(gòu)、借款人和擔(dān)保人提供信用信息服務(wù)，而且可以實(shí)現(xiàn)外匯局與人民銀行的信息共享，實(shí)現(xiàn)本外幣聯(lián)合監(jiān)管，進(jìn)一步促進(jìn)涉匯主體的合法經(jīng)營(yíng)，維護(hù)良好的外匯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

（二）信息交流合作應(yīng)成為主流

外匯管理部門應(yīng)加強(qiáng)與稅務(wù)、海關(guān)、工商、公安等部門的溝通，加強(qiáng)信息交流，積極探索與其他監(jiān)管部門的信息共享和政策聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，積極爭(zhēng)取到在外匯管理過(guò)程中必需的被監(jiān)管主體信息。隨著國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人對(duì)外交流活動(dòng)的增多，外匯業(yè)務(wù)信息將深入平民大眾的生活，外匯管理工作跨部門交流合作會(huì)越來(lái)越多，建立定期組織的信息交流會(huì)議機(jī)制十分必要。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在監(jiān)管信息披露、信用評(píng)級(jí)與咨詢等方面的作用，全方面、多渠道開展信息交流合作活動(dòng)。而中介機(jī)構(gòu)必須是按照法律法規(guī)、規(guī)章或受政府的委托，遵循獨(dú)立、客觀、公正的原則，實(shí)施社會(huì)性、技術(shù)性、執(zhí)行性、服務(wù)性行為的社會(huì)組織。在信息交流過(guò)程中，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)、監(jiān)督、鑒定、公證等功能，以彌補(bǔ)外匯管理部門在人力資源和相關(guān)專業(yè)技術(shù)方面的不足，更好獲得非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管所需要的真實(shí)、全面、客觀的信息和專業(yè)協(xié)助，為外匯監(jiān)管工作提供客觀科學(xué)、準(zhǔn)確的決策輔助依據(jù)。

（三）績(jī)效考核要實(shí)現(xiàn)信息化管理

為了提高外匯管理部門的工作效率，可以根據(jù)工作實(shí)際，探索建立業(yè)務(wù)監(jiān)察考核系統(tǒng)，對(duì)業(yè)務(wù)部門辦理外匯核準(zhǔn)、審批的流程從始至終進(jìn)行監(jiān)控。基本做法是從各外匯管理部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)中實(shí)時(shí)提取業(yè)務(wù)受理、業(yè)務(wù)核準(zhǔn)過(guò)程、業(yè)務(wù)辦結(jié)情況等信息，按文件規(guī)定的辦理時(shí)限開始計(jì)時(shí)，臨近辦結(jié)日期進(jìn)行提示，超過(guò)法規(guī)規(guī)定的日期還未辦結(jié)的進(jìn)行督辦，對(duì)于未按規(guī)定留存相關(guān)資料、未按規(guī)定時(shí)限辦結(jié)且無(wú)正當(dāng)理由的進(jìn)行問(wèn)責(zé)。評(píng)價(jià)的指標(biāo)有人均業(yè)務(wù)量、人均業(yè)務(wù)辦理效率、轄區(qū)的各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的環(huán)比、同比，地區(qū)間的比較等。監(jiān)察部門對(duì)業(yè)務(wù)部門的再監(jiān)管及全系統(tǒng)的績(jī)效考核，必將推動(dòng)整個(gè)外匯管理系統(tǒng)的服務(wù)效率水平提高。

三、綜合監(jiān)管平臺(tái)是控制風(fēng)險(xiǎn)的有效工具

加強(qiáng)各外匯管理部門之間資源共享和業(yè)務(wù)合作，實(shí)現(xiàn)外匯業(yè)務(wù)的信息化是提高外匯管理效率的必由之路，而建立規(guī)范統(tǒng)一的綜合監(jiān)管平臺(tái)則是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）強(qiáng)大的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度可提高分析功能

根據(jù)外匯業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，利用現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)綜合利用平臺(tái)，在已有的統(tǒng)計(jì)分析和監(jiān)測(cè)預(yù)警功能基礎(chǔ)上，針對(duì)外匯資金流動(dòng)特點(diǎn)，不斷加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)。一方面，要與人民銀行各業(yè)務(wù)部門建立外匯管理本外幣一體化監(jiān)管機(jī)制，打造本外幣數(shù)據(jù)綜合利用平臺(tái)，制定數(shù)據(jù)接口規(guī)范，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)。另一方面，要發(fā)揮金融系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與地方政府的相關(guān)聯(lián)監(jiān)管部門合作，進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)在數(shù)據(jù)信息共享、情報(bào)交流等方面合作，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)涉匯主體的監(jiān)管合力和威懾力。例如，提高數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)程度，就是要使同一企業(yè)的資本項(xiàng)目與經(jīng)常項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)信息，不但可以在各自的業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互鏈接查詢，還能實(shí)現(xiàn)本外幣一體化的業(yè)務(wù)總量和業(yè)務(wù)發(fā)生額的對(duì)比分析等，切實(shí)提高業(yè)務(wù)系統(tǒng)的綜合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和分析水平。

（二）全口徑監(jiān)管體系將提高“真實(shí)性”監(jiān)測(cè)能力

綜合監(jiān)管平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)健全的監(jiān)管體系，不但要有現(xiàn)行資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目、國(guó)際收支、個(gè)人項(xiàng)下等外匯業(yè)務(wù)相關(guān)信息數(shù)據(jù)，還要延伸監(jiān)測(cè)的范圍，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)涉及外匯業(yè)務(wù)的人民幣的使用情況、涉匯主體的經(jīng)營(yíng)狀況、高級(jí)管理人員基本情況等，從而構(gòu)建全方位外匯資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)體系，提高綜合監(jiān)管分析能力。例如，1筆外匯資金，從匯入國(guó)內(nèi)進(jìn)行國(guó)際收支申報(bào)開始，經(jīng)過(guò)劃轉(zhuǎn)、分拆、結(jié)匯等環(huán)節(jié)，到結(jié)匯變?yōu)槿嗣駧牛@一整條資金流向要全部納入綜合監(jiān)管平臺(tái)形成完整的監(jiān)控流程，而最終人民幣資金流向，往往是資金的實(shí)際流向。因此，通過(guò)外匯監(jiān)管流程的進(jìn)一步延伸，將極大提升外匯業(yè)務(wù)“真實(shí)性”監(jiān)管能力。

（三）實(shí)時(shí)業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)能形成強(qiáng)大監(jiān)管合力

隨著外匯業(yè)務(wù)改革推進(jìn)，外匯局與銀行之間需要進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)的工作越來(lái)越多，協(xié)調(diào)結(jié)果的好壞直接關(guān)系到外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管合力強(qiáng)弱。各外匯指定銀行之間主要通過(guò)外匯局提供的平臺(tái)進(jìn)行溝通，隨著銀行“代位監(jiān)管”職能越來(lái)越多，對(duì)外匯管理平臺(tái)的要求也越來(lái)越高。以個(gè)人外匯業(yè)務(wù)為例，目前外匯指定銀行在各自的電子銀行中設(shè)立了“關(guān)注名單”，列入“關(guān)注名單”中的個(gè)人將停辦其在該行的自助結(jié)匯業(yè)務(wù)，但各行的“關(guān)注名單”不能共享。外匯局利用綜合監(jiān)管平臺(tái)將各家外匯指定銀行的“關(guān)注名單”進(jìn)行綜合管理，同時(shí)協(xié)調(diào)各銀行執(zhí)行統(tǒng)一口徑的“關(guān)注名單”，將會(huì)有效避免被A銀行列入關(guān)注對(duì)象而轉(zhuǎn)道B銀行再辦理外匯業(yè)務(wù)的情況發(fā)生。

（四）開放式的內(nèi)控監(jiān)督能有效提升服務(wù)效率

外匯管理工作與人民銀行各項(xiàng)工作相對(duì)獨(dú)立，同級(jí)部門的監(jiān)督往往不能到位，這不利于外匯管理工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。建立一個(gè)開放的外匯業(yè)務(wù)平臺(tái)，實(shí)行透明的流程管理，接受同級(jí)部門的內(nèi)控監(jiān)督，對(duì)于更好進(jìn)行外匯服務(wù)，提高業(yè)務(wù)核準(zhǔn)效率具有十分重要的意義。當(dāng)前外匯管理按功能分主要包括政策制定、對(duì)外服務(wù)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查等內(nèi)容，經(jīng)過(guò)多次深入的改革，外匯管理工作日趨便利化和透明化，對(duì)外服務(wù)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作量明顯增加，加強(qiáng)對(duì)外匯服務(wù)及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)控監(jiān)督也勢(shì)必行。從實(shí)際工作看，外匯行政審批項(xiàng)目在迅速減少，現(xiàn)有業(yè)務(wù)核準(zhǔn)流程也在簡(jiǎn)化，實(shí)行流程透明管理將有助于提升外匯管理工作效率，提供更為優(yōu)質(zhì)的外匯服務(wù)。建議大力推廣外匯綜合服務(wù)窗口，履行經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、國(guó)際收支等部門的對(duì)外服務(wù)功能，集中人力進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)督，在業(yè)務(wù)受理、核準(zhǔn)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果反饋等流程全部實(shí)行透明化，通過(guò)全方位的內(nèi)控監(jiān)督協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門工作齊頭并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)外匯管理與服務(wù)工作的科學(xué)發(fā)展。

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕