房產稅改革需謹慎而為

鐘培華 韓孟

鐘培華 韓孟 中國社會科學院經濟研究所研究員

“且喜賦斂畢，幸聞閭井安”，唐代大詩人白居易在《征秋稅畢題郡南亭》中曾生動地描述了他履行征稅職責時戰戰兢兢、如履薄冰的心態。白居易主要生活的年代是唐朝中葉“兩稅法”變革之后，由古至今，稅收雖是國家履行職能之必須，卻并非可以隨意而行。在2013年深化經濟體制改革的大背景下，筆者認為，關于稅制特別是房產稅的改革需要謹慎而為。

房產稅制框架改革的必要

現行的房產稅執行1986年9月15日頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，該條例實質上是針對生產經營單位的經營用房產征收房產稅，個人所有非營業用房產在明文規定的免征房產稅之列。但《暫行條例》頒布之日也是中國市場化改革包括住房制度改革全面推進之時，以后的發展注定了《暫行條例》構建的房產稅制框架勢有改革的必要。

住房制度改革是中國市場化改革的一部分。30年的改革開放，最大的成效莫過于激發了巨大的市場潛力，在物質生產領域取得了前所未有的進步。住房制度改革最引人矚目的成效是促進了住宅建設的快速發展，人民居住水平得到極大改善。然而，廣州等地經濟適用房的暫停申請，表明當初以經濟適用住房為主、多層次住房供給解決居民住房需求的設想未能成功。盡管中央政府不斷努力，但在住房補貼和保障方面離廣大居民的預期仍然相去甚遠，加上房價快速上漲遠遠超過收入的增幅，對房地產市場泡沫風險的擔憂如同對通貨膨脹的擔憂一樣成為人們關注的焦點。

房產稅改革牽涉到方方面面，需要分清輕重緩急，作出合理安排。

房價的過快上漲，一方面是住房體制改革釋放了長期被壓抑的需求，而由于市場化改革的某些不到位，相關的土地、規劃、市場準入、行政審批等項制度僵化，房地產市場發育尚不健全，準入門檻過高，建房渠道單一，存在開發商對住房建設的壟斷等，以致住房供給難以跟上需求增長。另一方面，隨著改革開放以來經濟的快速發展，居民生活水平水漲船高，但也出現收入分配差距逐漸擴大的趨勢，一批先富者率先涌入新興的房地產市場，并逐漸由消費性購房演變為投資乃至投機性購房，抬高了房價，客觀上造成了對尚未買房者的某種剝奪。從這個意義上講，對房產稅進行改革，發揮房產稅對市場的調節作用，對部分個人征收房產稅有其必要性。

擴大改革試點范圍的爭議

5月24日，國務院發布5月18日批轉的國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》，提出2013年深化經濟體制改革的指導思想和總體要求以及年度重點，指出2013年改革重點工作是，深入推進行政體制改革，加快推進財稅、金融、投資、價格等領域改革，積極推動民生保障、城鎮化和統籌城鄉相關改革。《意見》在大力推進的年度重點改革的第5條，明確提出“擴大個人住房房產稅改革試點范圍”。

真實的制度設計并不總像理論邏輯那樣理想完美，它所要解決的實際問題往往深刻復雜得多。始于1994年的個人所得稅，其開征的初衷是要調節收入分配。從理論上講，累進的個人所得稅設計是合理的，但個人所得稅實施近20年，盡管國家屢次提高起征點，不斷強調完善稅收征管，然而收入分配的差距并未改變，相反越拉越大，工薪階層成為納稅的主力。這說明分配結構更主要的是由經濟發展水平和更基礎的制度安排決定，稅收的調節作用只能改變收入結構變動的幅度而難以改變其變動方向。這也提示我們稅制改革不會遵從簡單的邏輯，要想達到預期的成效并不容易。

關于房產稅改革，目前仍存在較激烈的爭論。支持者認為，對個人征收房產稅可以穩定地方政府稅源，有利于改變地方財政過多依賴土地出讓金的狀況，可以抑制房地產投資、投機需求，促進住房合理消費，引導土地資源的合理配置，甚而可以調節居民收入分配，還可以促使房地產價格回落，甚至有人稱房產稅改革是房地產市場調控的“殺手锏”。反對者則認為，目前情況下，由于土地公有，房產是不完全的個人財產，對其征稅的根據不足；消費者在房地產交易環節已經承受了很高的稅費，在此情況下開征房產稅稅負過重，不符合減輕稅負的總體稅改方向；給房產稅賦以調節市場和收入的功能過于牽強，開征房產稅并不能降低房價等。

在房產稅征管上，尤其不能再出現個人所得稅中工薪階層成為納稅主角的狀況。

房產稅改革存在若干難點

房產稅問題看似簡單，實則牽一發而動全身，政策性極強，研究房產稅改革問題應該結合我國當前改革發展和經濟轉型的大背景，適應需求導向型、創新型、資源節約型經濟的方向。

在國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》中，房產稅改革試點是作為財稅體制改革的一環，因此要服從于完善社會主義市場經濟體制、規范地方財政收入、推進財政體制改革的需要。按這個要求推動對個人征收房產稅的改革存在若干難點。

首先是處理改革與保護中低收入者利益以及公平賦稅等的關系。從完善社會主義市場經濟體制、推進財稅體制改革、規范地方財政收入的大局出發，房產稅似應按財產稅的定位逐步推行，使房產稅逐漸成為規范穩定的地方收入來源。中低收入者的利益必須保護，房產稅不能覆蓋中低收入人群也是當前的理論共識。但中低收入者目前在社會結構中處于絕大多數，房產稅要成為使地方擁有穩定并具相當規模的收入來源還為時尚早。上海房產稅新政實施一年，全市應繳納個人住房房產稅的住房近兩萬套。這大概相當于上?！笆晃濉逼陂g新建商品住房銷售套數的1.4%。

其次是征管困難，需要以財產登記制度、社會財產信息共享、資產評估體系的建立健全等作前提。一些購房者還可能通過各種手段隱瞞個人房產，比如用單位名義購房。這些單位名義的非經營用房產，適用什么稅款現在并不清楚，極易形成征管死角。在房產稅征管上，尤其不能再出現個人所得稅中工薪階層成為納稅主角的狀況。

其他還有改革的次序問題，房產稅改革牽涉到方方面面，尤其與市場經濟一些基礎層面的改革，包括分配制度、行政體制、財稅體制等互為條件，需要分清輕重緩急，作出合理安排。

此外，房產結構復雜的難題更值得重視。如果考慮對存量房征收，那么進入市場的房改房也需納入征管范圍，這需要有全面細致的政策考慮。房產稅改革最終難以避免涉及打破舊有利益格局的問題，推進的艱難可想而知。當然，改革大局需要時，就要堅定改革的方向，但同時要把握好政策，穩健推進改革。

在關于房產稅改革試點問題的討論中，房產稅被廣泛認為是一項制度建設。從制度建設的角度思考房產稅改革，應該更關注公平，更注重改革的嚴肅性，更強調適應社會經濟發展的總體水平，更能平衡協調相關各方的利益關系，在做好充分準備的基礎上穩步推進。